II GW 17/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Marzenna Zielińska Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak SKO-1957/10-Zd/14 o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku A. i S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego postanawia: wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 15 kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zwróciło się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO w Zielonej Górze i Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. i S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. We wniosku SKO wskazało, że zawiadomieniem z dnia 28 marca 2014 r. zastępca dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Zielonej Górze przekazał, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), SKO w Zielonej Górze wniosek A. i S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2010 r., w sprawie wymierzenia A. i S. M. kary pieniężnej w wysokości [... zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego o powierzchni 2650 m2 drogi krajowej nr 3 relacji [...]. W uzasadnieniu zawiadomienia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w dniu 16 czerwca 2013 r. została oddana do użytkowania droga ekspresowa S3 na odcinku od m. S. do m. Ś. (węzeł południowy). W związku z powyższym, stosownie do przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), dotychczasowa droga krajowa nr 3 utraciła status drogi krajowej, bowiem została zastąpiona odcinkiem drogi krajowej klasy S i uzyskała status drogi gminnej będącej w zarządzie Burmistrza Sulechowa. Przed zmianą kategorii drogi Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Zielonej Górze, jako ówczesny zarządca drogi krajowej nr 3, prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia A. i S. M. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zakończone decyzją kierownika Rejonu Świebodzin Oddziału GDDKiA w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2010 r. W dniu 8 grudnia 2010 r. pełnomocnik A. i S. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2010 r. postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – zakończenia postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Świebodzinie. W związku ze zmianą statusu drogi krajowej nr 3, która została przekwalifikowana z drogi krajowej na drogę gminną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że utracił kompetencję do rozpatrzenia wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponieważ aktualnie zarządcą drogi jest Burmistrz Sulechowa, organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało się za organ niewłaściwy w sprawie, bowiem decyzję z dnia [...] listopada 2010 r., w sprawie wymierzenia A. i S. M. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ działający w pierwszej instancji i tym samym, zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a., organ ten jest wyłącznie uprawniony do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność zmiany zarządcy drogi po wydaniu decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej nie ma w sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji do orzekania w pierwszej instancji. Z żadnych zaś przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia w stosunku do centralnych organów administracji rządowej (w tym w stosunku do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) i posiadało kompetencje do rozpatrywania wniosków dotyczących decyzji tych organów składanych w ramach prawa remonstracji. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o rozstrzygnięcie wszczętego sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. jako organu właściwego do załatwienia ww. sprawy. W ocenie GDDKiA, ustalając organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym należy w pierwszej kolejności ustalić, jaki jest w danej chwili właściwy w danej sprawie organ I instancji, a następnie ustalić jaki organ jest organem drugiej instancji w stosunku do ww. organu. Prawidłowość tego sposobu ustalania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji (w postępowaniu odwoławczym) potwierdza również analogiczny sposób ustalania organu właściwego do wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utracił właściwości w przedmiotowej sprawie. Z tego też powodu w sprawie zastosowanie znajduje art. 65 § 1 k.p.a., który stanowi, że: "jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie". A zatem organem właściwym, któremu należało przekazać sprawę, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, jako organ właściwy do rozpatrywania odwołań od decyzji obecnego zarządcy przedmiotowej drogi - Burmistrza Sulechowa. SKO rozpatruje odwołania od decyzji wydanych przez organy, w stosunku do których pełni ono funkcję organu odwoławczego. Przedmiotowe postępowanie toczy się na obecnym etapie na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zatem znajduje się w fazie odwoławczej (a zatem w drugiej instancji). W przypadku obu środków, tak odwołania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ich istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W nowym układzie organów właściwych, organem II instancji właściwym w sprawie (a więc organem właściwym do przeprowadzenia postępowania odwoławczego i zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji) jest SKO w Zielonej Górze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. W rozpoznawanej sprawie powstał spór kompetencyjny negatywny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Zielonej Górze a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Spór kompetencyjny powstał przy ustaleniu właściwości instancyjnej do rozpoznania wniosku A. i S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. W dniu 16 czerwca 2013 r. została oddana do użytkowania droga ekspresowa S3 na odcinku od m. Sulechów do m. Świebodzin. W związku z powyższym, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) dotychczasowa droga krajowa nr 3 utraciła status drogi krajowej, bowiem została zastąpiona odcinkiem drogi krajowej klasy S i uzyskała status drogi gminnej będącej w zarządzie Burmistrza Sulechowa. Wobec powyższej sytuacji, ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy należy dokonać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawierających ogólne zasady ustalania tej właściwości. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalania właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna, to zdolność prawna do ponownego rozpoznania i rozstrzygania sprawy w drugiej instancji oraz do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. K.p.a. przyznaje właściwość instancyjną organom wyższego stopnia. Według art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Jednakże stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, zaś strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W rozpoznawanej sprawie decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi części pasa drogowego wydał Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako organ działający w pierwszej instancji i tym samym, zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. organ ten jest uprawniony do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność zmiany zarządcy drogi po wydaniu decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ przedmiotem sporu nie jest właściwość organu administracji w pierwszej instancji. Z żadnych przepisów prawa nie wynika, aby samorządowe kolegium odwoławcze było organem wyższego stopnia wobec Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad, czyli centralnego organu administracji rządowej i posiadało kompetencje do rozpatrzenia wniosków dotyczących decyzji tych organów o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentacja Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad wskazująca na konieczność ustalenia organu pierwszej instancji w sprawie wobec zmiany kategorii drogi jest nietrafna, ponieważ nadal istniał organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, dlatego organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. jest Generalny Dyrektor Dróg i Autostrad. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.