I SA/Wa 1130/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że nieruchomość położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność S. S. i B. S. w częściach równych. Objęcie ww gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...]1948r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., a więc termin do składania wniosków dekretowych upływał w dniu [...] 1948r. Organ II instancji wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony przez dawnych właścicieli hipotecznych w powyższym terminie, natomiast akta sprawy zawierają wniosek Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego z dnia 1 września 1948r. o przyznanie własności czasowej nieznanym z nazwiska i miejsca pobytu dawnym właścicielom hipotecznym. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1961r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dawnym właścicielom reprezentowanym przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1961r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] o przyznanie prawa własności czasowej oraz wniosku H. P. z dnia [...] listopada 2012r. o wydanie decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w odniesieniu do gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej [...], ozn. nr hip. [...], wchodzącego aktualnie w skład działek ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że w sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945r. do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej z uwagi na to, że nie złożono w przepisanym terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej i brak jest umocowania w obowiązujących przepisach do jego przywrócenia, natomiast Okręgowy Urząd Likwidacyjny nigdy nie był umocowany do składania wniosków dekretowych w imieniu dawnych właścicieli hipotecznych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. P... Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że postępowanie w sprawie przyznania prawa własności czasowej stanowiło uprawnienie dotychczasowych właścicieli i tylko z ich wniosku postępowanie takie mogło być prowadzone. Organ odwoławczy wskazał, że urzędy likwidacyjne zostały powołane dekretem z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. nr 13, poz. 87 ze zm.), a ich działania były związane z zabezpieczeniem i zachowaniem majątków opuszczonych i poniemieckich. Urzędy te nie były natomiast upoważnione do występowania w charakterze osób reprezentujących prawa dotychczasowych właścicieli gruntów warszawskich. Zatem złożenie wniosku przez Urząd Likwidacyjny nie mogło wywołać skutków prawnych w zakresie przyznania uprawnień rzeczowych do tych gruntów, o jakich mowa w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Umorzenie więc postępowania w niniejszej sprawie jest, zdaniem Kolegium, prawidłowe, ponieważ Urząd nie działał za zgodą lub w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości. Organ odwoławczy podniósł, że z treści wniosku z dnia 1 września 1948r. wynika, że Urząd Likwidacyjny nie dysponował żadnymi danymi dotyczącymi nazwiska i miejsca pobytu dawnych właścicieli hipotecznych. Nie można więc uznać, pomimo argumentów odwołania, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny działa w imieniu J. S.. Reasumując organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Prezydenta W. jest prawidłowe i uzasadnione. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. P. zarzucając jej naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie chroni własności jej jak i pozostałych spadkobierców poprzednich właścicieli nieruchomości warszawskiej, utrudnia im dochodzenie praw nabytych w drodze dziedziczenia, skupia się wyłącznie na relacji orzeczenie Prezydium Rady Narodowej a Okręgowy Urząd Likwidacyjny, pomijając dowody przedstawione przez skarżącą na okoliczność wprowadzenia J. S. w posiadanie przedmiotowej nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] grudnia 1947r. W ocenie skarżącej z zapisu znajdującego się w protokole wprowadzenia w posiadanie wynika, że Okręgowy Urząd Likwidacyjny został poinformowany o wprowadzeniu J. S. w posiadanie nieruchomości, co nastąpiło przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę, a to oznacza, że został spełniony warunek działania tego Urzędu w imieniu J. S. Zdaniem skarżącej po wprowadzeniu jej poprzedniczki prawnej w posiadanie, mogła ona zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku. W jej ocenie ponadto wymieniony w protokole z dnia [...] listopada 1948r. sygn. akt Km. [...] wniosek J. S. o wprowadzenie w posiadanie był de facto wnioskiem dekretowym i został złożony przed upływem terminu. Skarżąca podniosła, że dowodem prawa własności J. S. do przedmiotowej nieruchomości jest fakt wypłacania jej kwot pieniężnych z tytułu korzystania z nieruchomości przez [...] Zakłady [...] do dnia [...] lipca 1958r. Zdaniem skarżącej zwrot w naturze przedmiotowej nieruchomości byłby najbardziej korzystny z punktu widzenia zarówno interesu społecznego jak i jej własnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2013r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip [...]. W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku złożonego w dniu 1 września 1948r. przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] o przyznanie prawa własności do gruntu przedmiotowej nieruchomości oraz wniosku z dnia 15 listopada 2012r. złożonego przez H. P. (spadkobierczynię byłych właścicieli) o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwany dalej "dekretem". Art. 7 ust. 1 ww dekretu sankcjonował prawo dotychczasowego właściciela lub jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, do złożenia w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Termin przewidziany w powyższym przepisie jest terminem prawa materialnego, co oznacza, iż jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia. Jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03 - termin ten jest określony jako termin końcowy do zgłoszenia uprawnienia przewidzianego w tym przepisie. W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że były właściciel nie złożył w terminie ustawowym wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (art. 7 ust. 1 dekretu). Natomiast taki wniosek został złożony w terminie - w dniu 1 września 1948r. - przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...]. Urzędy likwidacyjne zostały utworzone dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87), przy czym przepis art. 7 ust. 1 dekretu określał zakres działania tych urzędów, do których należało między innymi zabezpieczenie majątków opuszczonych do czasu objęcia ich w zarząd, sporządzenie inwentarza, zabezpieczenie majątków przechodzących na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. Przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. nie przewidywały natomiast dla urzędów likwidacyjnych uprawnień do zabezpieczenia majątku osób fizycznych jak również składania wniosków w ich imieniu. Ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o zmianie organizacji i zakresu działania urzędów likwidacyjnych (Dz. U. Nr 57, poz. 454) dokonała zmiany art. 7 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. jednakże nie wprowadziła żadnych zmian w zakresie uprawnień tych urzędów do składania wniosków i zabezpieczenia majątków osób prywatnych. Takich zmian nie wprowadziło również rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1946 r. stanowiące wykonanie art. 9 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. Takie uregulowanie powodowało, że grunty [...] nie mogły być traktowane jako mienie opuszczone (porzucone), a tym samym do gruntów tych nie miały zastosowania przepisy określające funkcjonowanie urzędów likwidacyjnych. Złożony przez urząd likwidacyjny wniosek nie mógł więc odnieść skutku w stosunku do poprzedniego właściciela i jego następców prawnych. Stanowisko takie wynika również z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - w tym z orzeczeń, na które powoływał się organ II instancji. W związku z tym Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie ustalenia, że Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Należy wskazać, że w wyroku z 4 lutego 2000 r. (sygn. akt IV SA 2448/97) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "Jeżeli Urząd Likwidacyjny, w stosownym terminie, w imieniu byłych właścicieli i za ich zgodą (lub w porozumieniu z nimi) złożył taki wniosek, to oczywiście wniosek taki byłby prawnie skuteczny. W takim bowiem przypadku obywatel działając w zaufaniu do działań organów władzy, mógł zasadnie przypuszczać, że zbędne jest złożenie kolejnego wniosku". Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny w ww orzeczeniu miał na uwadze tylko taką sytuację, kiedy były właściciel nieruchomości nie złożył w terminie wniosku dekretowego dlatego, że wiedział, iż taki wniosek złożył już w jego imieniu (lub za jego zgodą) Urząd Likwidacyjny - dlatego też uznał, że składanie drugiego wniosku jest zbędne, bo wystarczy jeden wniosek złożony w ustawowym terminie. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organy I i II instancji prawidłowo uznały, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego ewidentnie wynika, że wniosek dekretowy został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] o przyznanie prawa własności czasowej nieznanym z nazwiska i miejsca pobytu dawnym właścicielom hipotecznym - co jednoznacznie potwierdza fakt, iż wniosek ten złożono bez zgody i bez porozumienia z dawnymi właścicielami hipotecznymi. Zatem Urząd Likwidacyjny złożył wniosek dekretowy - nie tylko nie będąc do tego uprawniony - ale nawet nie wiedząc, kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek. Również zasadnie organy przyjęły, że złożenie przez H. P. wniosku z dnia 15 listopada 2012r. o wydanie decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości został złożony po upływie terminu określonego w dekrecie, który jest terminem prawa materialnego i nie może podlegać przywróceniu. Bezsporne w sprawie jest, że Gmina dokonała objęcia przedmiotowego gruntu z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] dokonanego w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) tj. z dniem [...] 1948r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu [...] 1948r. Jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu w posiadanie przez gminę był fakt zamieszczenia ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego - co w niniejszej sprawie nastąpiło. Tak więc Gmina prawidłowo objęła grunt w posiadanie w dniu [...] 1948 r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu [...] 1948 r. Z uwagi na powyższe wniosek H. P. z dnia 15 listopada 2012r. złożony został po terminie. Ponieważ H. P. złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej po upływie terminu, a Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie mógł skutecznie złożyć wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, bowiem nie był umocowany do działania w imieniu właścicieli nieruchomości - dlatego też decyzja Prezydenta W. umarzająca postępowanie oraz utrzymująca ją w tym zakresie w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] są zgodne z prawem. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez organ II instancji wyroku z dnia 15 marca 2005r. sygn. akt OSK 8/04, że ‘’wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzący co do zasady od podmiotu nieuprawnionego nie powinien prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania’’. Jeśli chodzi natomiast o rozstrzygnięcie organów dotyczące umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem H. P. z dnia 15 listopada 2012r., to w tym zakresie rozstrzygnięcie organów nie jest prawidłowe, ponieważ wniosek został złożony przez osobę uprawnioną, w związku z czym winien ulec merytorycznemu rozpatrzeniu i wydaniu decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości z uwagi na złożenie go z uchybieniem terminu dekretowego. Sąd uznał jednakże, ze powyższe uchybienie nie jest na tyle istotne by zachodziła konieczność uchylenia decyzji w tym zakresie zważywszy, że skutki tych rozstrzygnięć są podobne, gdyż prowadzą w efekcie do negatywnego dla skarżącej zakończenia postępowania, które biorąc pod uwagę prawidłowe ustalenia organów jest zasadne. Sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji zaskarżonej jest zbyt lakoniczne lecz również to uchybienie nie ma istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, biorąc w szczególności pod uwagę fakt utrzymania w mocy całości rozstrzygnięcia organu I instancji, co pozwala stwierdzić, że Kolegium ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uznało za własne. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących wprowadzenia jej poprzedniczki prawnej w posiadanie na podstawie wyroku Sądu Grodzkiego, to w ocenie Sądu powyższa okoliczność nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość ustaleń organów administracyjnych w zakresie daty objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez gminę, o czym była mowa wyżej, oraz w zakresie braku złożenia wniosku dekretowego przez osoby uprawnione, ponieważ wprowadzenie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie wniosku złożonego do sądu powszechnego, który następnie został rozpoznany w trybie postępowania cywilnego, nie mającego nic wspólnego z postępowaniem administracyjnym, stanowiącym właściwy i jedyny tryb dotyczący postępowań prowadzonych na podstawie przepisów dekretu [...], które w niniejszym postępowaniu zostały prawidłowo zastosowane przez organy orzekające. Również uiszczanie opłat z tytułu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na rzecz J. S. przez wskazywane w skardze Zakłady nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosków dekretowych, nie stanowi bowiem przeszkody do objęcia gruntu w posiadanie przez gminę z dniem ukazania się ogłoszenia, o którym była mowa wyżej. W związku z powyższym zarzuty skargi Sąd uznał za chybione, nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.