II SA/Rz 543/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Z. M. kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w L. gm. [...], oznaczonej jako działka nr 1561 o pow. 0,05 ha, objętej KW Nr [...], stanowiącej własność Z. M. poprzez zezwolenie Operatorowi [...] S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 MPa, relacji [...]-[...] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej – zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. ([...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zobowiązującą Operatora [...] S.A. w W. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z powyższym zadaniem inwestycyjnym a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. W decyzji tej określono również sposób ograniczenia nieruchomości, zobowiązano wnioskodawcę do wykonania inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie zezwolenia oraz wskazano, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 518 – zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Operator [...] S.A. w W. Oddział w [...] zwrócił się do Starosty [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w L., gmina [...], stanowiącej własność Z. M., obj. Kw nr [...]. Wnioskodawca wskazał, że ww. nieruchomość jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego, tj. budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN MOP 8,4 MPa relacji [...]-[...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z powyżej wskazanej części nieruchomości i zezwolił na założenie i przeprowadzenie przez część nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia. Jednocześnie określił sposób ograniczenia nieruchomości i zobowiązał do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z powyższym zadaniem inwestycyjnym a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości a także do wykonania inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku działań prowadzonych na podstawie zezwolenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. M., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 13, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że wnioskodawca spełnił wymogi określone tymi przepisami. Odwołująca podkreśliła, że zezwolenie na wybudowanie urządzeń i przewodów może zostać wydane, gdy właściciel nie wyraża zgody na prowadzenie prac w obrębie nieruchomości. Tymczasem ona nigdy nie sprzeciwiała się wyrażeniu zgody na realizację inwestycji oraz udostępnieniu inwestorowi terenu działki 1561. Przedmiotem sporu było ustalenie formy odszkodowania i wysokości odpłatnej formy ustanowienia służebności przesyłu. Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda zawrócił uwagę na wyjątkowe uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela, które może być realizowane, gdy nie ma zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie niezbędnych prac związanych z inwestycją strukturalną, a negocjacje nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Przy czym zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego winien być ściśle określony. Decyzja winna wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, zakres uszczuplenia władztwa właściciela i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w kwestionowanej decyzji dokładnie określił zakres ograniczenia prawa własności a przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że wnioskowane czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości planowane jest do przeprowadzenia z uwzględnieniem jedynie koniecznego stopnia uciążliwości dla właściciela terenu i zakresu ingerencji inwestora w grunt. Nadto wskazał, że udzielenie opisanego wyżej zezwolenia, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wejście w teren w celu wykonania prac, związanych z realizacją inwestycji (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Forma rokowań nie jest określona, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie takie warunki, że ich realizacja nie była możliwa do przyjęcia. W ocenie Wojewody rokowania zostały przeprowadzone w sposób należyty, nie doprowadziły jednak do satysfakcjonującego strony rozstrzygnięcia. Z tej przyczyny, z uwagi na brak porozumienia, koniecznym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Działka nr 1561, położona w L., gmina [...], objęta jest decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...].08.2012 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 84 MPa relacji [...]-[...]. Brak zgody na założenie i przeprowadzenie gazociągu oraz na proponowaną rekompensatę implikowały konieczność wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki określone art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Końcowo Wojewoda zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia przez właściciela nieruchomości z żądaniem o ustalenie odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości wskutek jej zajęcia pod przeprowadzenie inwestycji, jak też za wyrządzone szkody, a ponadto na możliwość ewentualnego wystąpienia z roszczeniem o wykup gruntu w trybie art. 231 § 2 Kodeksu cywilnego lub art. 124 ust. 5 u.g.n. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Z. M., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylnie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu przez organ, że zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie określonym w art. 124 ust. 3 u.g.n., w sytuacji, gdy Operator [...] S.A. złożył jedynie propozycję dotyczącą ustanowienia służebności przesyłu. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieokreślenie w rozstrzygnięciu decyzji w sposób precyzyjny zakresu i sposobu ograniczenia prawa odwołującej; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, w szczególności nieodniesienie się do kwestii uciążliwości inwestycji dla właścicieli oraz ich interesu prawnego i naruszenie zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a.; naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy w jej całokształcie. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie decyzji na skutek dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do mylnego ustalenia przez organ, że zostały przeprowadzone rokowania w przedmiocie umowy zawieranej w ramach procedury określonej art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organy nie odniosły się do kwestii podpisania przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2014 r. oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie działki nr 1561 oraz protokołu z negocjacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne w sprawowanej kontroli ograniczają się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, stosownie do regulacji zawartych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.), a także w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny, stosownie do przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym uzasadniającym usunięcie z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 124 u.g.n., który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody, pod warunkiem, że uprawnienie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z kolei ust. 3 powyższego artykułu nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Przeprowadzenie negocjacji z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) jest więc warunkiem wydania zezwolenia. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości i inwestorem upoważnia dopiero organ administracyjny do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie przyjęły, że przeprowadzone przez inwestora rokowania ze skarżącą (właścicielką działki nr 1561, poł. w L., Gmina [...]) nie doprowadziły do osiągnięcia zgody, a co znajduje potwierdzenie w materiale zebranym w sprawie. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 124 § 1 u.g.n., a którą zaakceptował organ odwoławczy (orzekając w myśl art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Należy w tym miejscu przypomnieć, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast winien sam przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (która winna być przedmiotem jego analizy zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę obciążają obowiązki określone w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które obligują organy orzekające w sprawie (zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy) do dokładnego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Z kolei przepis art. 107 § 3 K.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego (powinno w szczególności wskazywać fakty uznane przez organ za udowodnione, dowody na których się oparł i wyjaśnić przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) i prawnego wydanych decyzji. W świetle powyższego oraz analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie wywiązał się należycie z obowiązków określonych wspomnianymi wyżej przepisami postępowania administracyjnego, co w konsekwencji czyni zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia rygorów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do dołączonych do odwołania dokumentów, tj. w szczególności kserokopii protokołu z negocjacji z dnia [...] stycznia 2014 r. spisanego z pełnomocnikiem inwestora oraz oświadczenia skarżącej z daty j.w. o wyrażeniu zgody na udostępnienie działki nr 1561 w L. z załącznikiem graficznym (mapą z zaznaczonym przebiegiem gazociągu oraz pasem gruntu objętym służebnością przesyłu). Wszystkie te dokumenty sporządzone zostały już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy pozostawił poza swoimi rozważaniami (pominął) istotne dla rozstrzygnięcia sprawy materiały dowodowe. Tym samym pozostawił te materiały bez jakiejkolwiek oceny. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, 77, 80 w związku z art. 138 K.p.a., w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącą oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem materiałów dołączonych do odwołania. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia (z uwzględnieniem normy prawa materialnego) winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.