II OSK 391/15

Dnia 22 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 601/14 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 601/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA"), oddalił skargę W.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach ( dalej: "ŚWINB) z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w wyniku przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2012 r. kontroli ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości Krajno Drugie, gmina Górno, znajduje się m. in. dobudowany od strony północnej do istniejącego budynku mieszkalnego murowany budynek gospodarczy, posiadający drewnianą konstrukcję dachu, pokrytą blachą, o wymiarach w rzucie 17,40 x 6,50m, usytuowany wzdłuż granicy z działką nr [...]/1. Inwestor - Skarżący oświadczył, że obiekt zrealizował w 2001 r. – bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. W tym stanie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "P.b."), postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nakazał wstrzymać roboty budowlane związane z budową murowanego budynku gospodarczego – z powodu realizacji budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy budowa nie została zakończona pod względem prawym i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 1 sierpnia 2012 r., szczegółowo wskazanych dokumentów, umożliwiających legalizację przedmiotowego budynku. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), zmienił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu, wyznaczając termin do przedłożenia dokumentów do dnia 31 października 2012 r. W dniu 15 października 2012 r. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania argumentując, że 12 września 2012r. złożony został w Sądzie Rejonowym w Kielcach wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...]/1. Postanowieniem z dnia [...] października 2012r. organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozpatrzenia wniosku o zasiedzenie. Na skutek zażalenia Z.S., ŚWINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania, a WSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 347/13, skargę na to postanowienie oddalił. Wniesiona przez Skarżącego skarga kasacyjna od tego wyroku nie została jeszcze rozpoznana. Z uwagi na upływ terminu wyznaczonego do przedłożenia dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nakazał Skarżącemu dokonanie rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o wymiarach w rzucie 17,40 x 6,50 m, usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...]/1. W odwołaniu Skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 2001r., kiedy obowiązywał art. 49 P.b., dotyczący braku możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy tego obiektu. Powołał się także na postępowanie w sprawie zasiedzenia spornego pasa gruntu pomiędzy działkami nr [...] i [...]/1 podkreślając, że kwestia własności tej części gruntu jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. ŚWINB odwołanie nie uwzględnił i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując na niesporną okoliczność, że inwestor przystępując do realizacji robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu budowlanego, nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Nawiązując do art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. wykluczył możliwość zakwalifikowania przedmiotowego obiektu do tej kategorii, wobec faktu, że powierzchnia jego zabudowy wynosi 113,10 m2 – na budowę obiektu budowlanego o takiej powierzchni zabudowy było wymagane uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, skoro zobowiązany nie przedłożył do chwili obecnej żadnego z wymaganych dokumentów, organ I instancji obowiązany był wydać nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc się do argumentów odwołania w zakresie obowiązującego w 2001r. przepisu art. 49 Prawa budowlanego wyjaśnił, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż budowa spornego obiektu została zakończona w 2001 roku (nie zaś przed dniem 10 lipca 1998r.). Co się zaś tyczy pozostałych zarzutów, to zarówno postępowanie sądowe w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości, jak i postępowanie sądowe w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, nie stanowią zagadnienia wstępnego. Pozostają bowiem bez żadnego wpływu na jego tok i nie stanowią przeszkody uniemożliwiającej orzeczenie co do istoty sprawy – w tym wypadku o rozbiórce przedmiotowego budynku gospodarczego. Jeśli chodzi zaś o złożoną "Inwentaryzację", to dokument ten nie ma żadnej mocy dowodowej i jako oczywiście spóźniony nie podlega ocenie pod względem merytorycznym. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że przed Sądem Rejonowym w Kielcach toczy się z jego wniosku postępowanie o sygn. akt VII Ns [...] o zasiedzenie pasa gruntu, na którym znajduje się sporny budynek – wobec czego Skarżący nie z własnej winy, nie złożył wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji budynków. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że w sprawie należycie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Organy dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego, którego budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorem przedmiotowego obiektu był Skarżący, który przystępując do realizacji robót budowlanych związanych z budową nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Obowiązek uzyskania takiej decyzji wynika z art. 28 ust. 1 ustawy P.b. Jednocześnie WSA podzielił stanowisko organów, że ze względu na powierzchnię przedmiotowy budynek nie spełnia warunków z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Wobec tego na realizację budynku konieczne było legitymowanie się pozwoleniem na budowę, którego Skarżący, jako inwestor, nie posiadał. Zasadnie została więc wszczęta procedura legalizacyjna, która jednak ze względu na bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów, zakończyła się wydaniem decyzji rozbiórkowej. Odnosząc się do postawionych zarzutów WSA zaznaczył, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bierze pod uwagę stan faktyczny oraz prawny istniejący w dacie jej wydania. Z tego też względu za bezzasadny uznał zarzut skargi o wydaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, pomimo nierozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 347/13. W dniu [...] maja 2014 r. (data wydania zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie decyzji), miarodajny dla poczynienia przez organ odwoławczy ustaleń w kwestii prawidłowości uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz umorzenia prowadzonego w tym zakresie postępowania był wyrok oddalający skargę z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 347/13. W konsekwencji, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zgodnie z art. 80 k.p.a. Odnosząc się natomiast do opracowania zatytułowanego "Inwentaryzacja" WSA wskazał, że abstrahując od uchybienia terminu, złożone opracowanie nie spełniało wymogów określonych dla dokumentów żądanych postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. W skardze kasacyjnej Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomo-cnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż przed Sądem Rejonowym w Kielcach toczy się postępowanie o zasiedzenie i tym samym Skarżący nie z własnej winy nie złożył wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji budynków. Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą znaczącej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Jedną z przesłanek wydania decyzji w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego usytuowanego wzdłuż granicy z działką nr [...]/1, było dostarczenie przez Skarżącego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wybudował budynek w granicach dotychczasowego posiadania, które na podstawie pomiarów przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę okazały się przesunięte w stronę działki nr [...]/1. Dlatego też wystąpił o zasiedzenie spornego pasa gruntu pomiędzy działkami nr [...] a [...]/1. Wobec tego od rozstrzygnięcia sądu cywilnego zależy rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Z.S., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł również organ odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 1/2010, poz. 1), rozpoznał skargę kasacyjną, mimo braku powiązania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej (P.p.s.a.). W petitum skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskazując na art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie tych przepisów przez WSA, w ocenie Skarżącego, przejawia się w nieuwzględnieniu okoliczności, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zasiedzenie części działki sąsiedniej. Wynik tego postępowania – orzeczenie o zasiedzeniu, umożliwiłoby Skarżącemu przedłożenie wszystkich dokumentów wymaganych do legalizacji budynku. Stąd też postępowanie w rozpoznawanej sprawie powinno być zawieszone, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego. W rozpoznawanej sprawie bezsporną jest okoliczność popełnienia przez Skarżącego samowoli budowlanej. W związku z tym organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie legalizacyjne, w ramach którego pojawiła się kwestia podnoszona skargą kasacyjną, a mianowicie - toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o zasiedzenie przygranicznego pasa gruntu. Zagadnienie to było przedmiotem rozważań organów nadzoru budowlanego, przy czym w ocenie ŚWINB zawartej w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., postępowanie o zasiedzenie nie stanowiło zagadnienia wstępnego w sprawie dotyczącej legalizacji obiektu budowlanego. Wobec takiego stanowiska organ ten uchylił postanowienie o zwieszeniu postępowania administracyjnego w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. Rozstrzygniecie to było przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli i WSA, wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 347/13, skargę na to postanowienie oddalił. Zatem jedyna okoliczność, w świetle argumentacji podniesionej skargą kasacyjną, mająca przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego była przedmiotem odrębnego, wpadkowego postępowania, które zakończone zostało niekorzystnym dla Skarżącego orzeczeniem - oddaleniem skargi. W tym stanie sprawy zasadnie WSA w zaskarżonym wyroku stwierdził, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bierze pod uwagę stan faktyczny oraz prawny, istniejące w dacie jej wydania. W dacie tej ([...] maja 2014 r.) kwestia zawieszania postępowania administracyjnego była negatywnie rozstrzygnięta. W dacie wydania kontrolowanej przez WSA decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego organy obu instancji, uwzględniając wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Ke 347/13 wykazały, że postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia pasa gruntu, na którym częściowo jest usytuowany przedmiotowy obiekt budowlany, nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stosunku do przedmiotowego postępowania. Uwzględniły natomiast cały materiał dowodowy i mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu do przedłożenia przez Skarżącego dokumentów umożliwiających kontynuowanie procedury legalizacyjnej, wydały decyzję o nakazie rozbiórki. Wobec tego na pełną aprobatę zasługuje konkluzja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy nadzoru budowlanego rozpoznały sprawę nie dopuszczając się naruszenia przepisów postępowania. Prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony. Końcowo wypada zauważyć, WSA na str. 7 uzasadnienia zaznaczył, że wniosek o zasiedzenie, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, został zwrócony zarządzeniem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. VII Ns [...]. Natomiast wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2723/13, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego od wyroku WSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Ke 347/13. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.