III SA/Wr 353/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Ryszard Pęk (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w P. na postanowienie D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu wniesionego do przeprowadzonych czynności kontrolnych postanawia: odrzucić skargę. 1. Zaskarżone postanowienie D. Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. D. Państwowy Inspektor Sanitarny we W., postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez "A" sp. z o.o. w P. (dalej, jako "skarżąca spółka"), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie niedopuszczalności wniesionego sprzeciwu od czynności kontrolnych rozpoczętych w dniu [...] lutego 2014 r. w sklepie "B" przy ul. [...] w W. prowadzonym przez skarżącą spółkę i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., na skutek informacji z policji przeprowadził w dniu [...] lutego 2014 r. kontrolę sklepu "B", prowadzonego przez skarżącą spółkę w zakresie wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Podczas kontroli odebrano i zabezpieczono produkty, co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią środki zastępcze. Pełnomocnik skarżącej spółki złożył na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciw do prowadzonych czynności kontrolnych podnosząc, że w trakcie prowadzenia kontroli został zgłoszony sprzeciw i wbrew art. 84c ust. 5 powołanej wyżej ustawy nie doszło do wstrzymania czynności kontrolnych. Ponadto wskazał na szereg zarzutów dotyczących przebiegu kontroli i wniósł o odstąpienie od czynności kontrolnych i wydanie zatrzymanych, bezprawnie zajętych w trakcie kontroli, produktów. W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., pismem z dnia [...] lutego 2014 r. stwierdził jego niedopuszczalność, wskazując w uzasadnieniu, że zachodziło uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego. Wyjaśnił, że prowadząc kontrolę działał podstawie art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W złożonym zażaleniu pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił naruszenie szeregu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 124 § 1 k.p.a. D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., rozpoznając powyższe zażalenie, wyjaśnił, że pismo organu I instancji należy potraktować, jako postanowienie, gdyż zawiera niezbędne elementy określone w art. 124 k.p.a., w szczególności zawiera jasno określone rozstrzygnięcie. Organ II instancji, uchylając zaskarżone postanowienie i orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu, przyjął, że organ I instancji oraz skarżąca spółka nieprawidłowo powoływały się na przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podkreślił, że nie każda kontrola, która dotyczy przedsiębiorcy przeprowadzana musi być według przepisów tej ustawy. Działalność polegająca na wprowadzaniu do obrotu lub produkcji środków zastępczych nie może być bowiem uznawana za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ II instancji wyjaśnił, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych objęte jest całkowitym i generalnym zakazem wyrażonym w art. 44b ustawy o z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Podkreślił, że brak wymogu stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do kontroli prowadzonej w przedmiocie wprowadzania do obrotu lub produkcji środków zastępczych wynika z art. 44a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z przepisu tego wynika, że spośród działalności do których odnosi się ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii ustawę o swobodzie działalności gospodarczej. stosuje się tylko do kontroli działalności, o której mowa w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Żaden z tych przepisów nie dotyczy natomiast działalności w zakresie wprowadzania do obrotu lub produkcji środków zastępczych, gdyż do działalności w zakresie środków zastępczych odnosi się art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Powyższe jednoznacznie dowodzi – jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia, że nie było zamiarem ustawodawcy nakazanie stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w przypadku kontroli realizacji zakazu wyrażonego w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Organ II instancji podkreślił, że skoro kontrola była ograniczona tylko do kwestii wprowadzania do obrotu środków zastępczych, co w przedmiotowej sprawie jednoznacznie zostało określone w protokole kontroli nr 3-Dp/HP/14 z dnia 1 lutego 2014 r. (pkt. II.2 "Zakres przedmiotowej kontroli": "wprowadzanie do obrotu środków zastępczych"), to skarżącej spółce nie przysługiwało w ogóle prawo do zgłoszenia sprzeciwu na podstawie i w trybie określonym w art. 84 c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organ II instancji, odnosząc się w końcowej części uzasadnienia do formy prawnej, w jakiej organ I instancji powinien rozpoznać sprzeciw, do którego nie miał zastosowania art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przyjął, że właściwą formą było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61 a K.p.a., albowiem to postępowanie, którego zainicjowania oczekiwał kontrolowany, nie może zostać wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn". 2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca spółka zarzuciła, że powyższe postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: 1. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. przez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, nieustalenie działań organu naruszających prawa strony oraz przepisy o swobodzie działalności gospodarczej, polegających na niewstrzymaniu czynności kontrolnych w wyniku wniesienia zawiadomienia o złożeniu sprzeciwu, prowadzeniu kontroli wbrew przepisom ustawy i niewyjaśnieniu okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, w szczególności na odstąpieniu od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli i nie wyjaśnieniu na jakiej podstawie organ przyjął, że w sklepie sprzedawane są środki zastępcze, 2. art. 124 § 1 K.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej wydania postanowienia. Ponadto skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 2 oraz 77 ustawy swobodzie działalności gospodarczej przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że prowadzona działalność nie jest działalnością gospodarczą, a w konsekwencji nieuznanie kontroli za kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy, 2. art. 84c ust. 5 ustawy swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia, 3. art. 84c ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i niewstrzymanie czynności kontrolnych do czasu rozpoznania złożonego sprzeciwu, 4. art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od czynności kontrolnych, mimo spełnienia ustawowych przesłanek. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu od przeprowadzonych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. czynności kontrolnych oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i w związku z tym podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Właściwością rzeczową sądu administracyjnego objęte są przede wszystkim sprawy określone w art. 3 § 2 powołanej wyżej ustawy z wyłączeniem spraw wymienionych w art. 5. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). A contrario kontrolą taką – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej – nie są w związku z treści powołanego wyżej przepisu objęte postanowienia, które są wydawane poza postępowaniem administracyjnym. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest postanowienie, na podstawie którego odmówiono wszczęcia postępowania w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od prowadzonych czynności kontrolnych. Przedmiotem tych czynności były ustalenia dotyczące wprowadzenia do obrotu środków zastępczych. Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13 (dostępna: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tezy zawartej w tej uchwale, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wprawdzie uchwała ta expressis verbis dotyczy rozstrzygnięcia określonego jako odmowa rozpatrzenia sprzeciwu, jednakże szerokie uzasadnienie uchwały wskazuje na to, że stanowisko w niej przyjęte można odnieść do wszelkich rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym, których przedmiotem jest sprzeciw wniesiony na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Z motywów, które legły u podstaw stanowiska przyjętego w uchwale zwrócić trzeba uwagę na stwierdzenie, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest postępowaniem administracyjnym, ponieważ rozdział 5 zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko przedstawione w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2013 r. Należy podkreślić, że moc wiążąca uchwały składu siedmiu sędziów NSA nie odnosi się tylko do konkretnej sprawy. Uchwały konkretne posiadają bowiem w innych sprawach sądowoadministracyjnych także ogólną moc wiążącą, na co wskazuje art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby, albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Pogląd wyrażony w konkretnej uchwale NSA może zostać zmieniony tylko stosowaną uchwałą takiego samego składu NSA. Stanowisko przyjęte w uchwale należy rozszerzyć także na czynności kontrolne prowadzone przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, których przedmiotem są ustalenia dotyczące stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. W takich przypadkach, na podstawie art. 44c ustawy o zapobieganiu narkomanii, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.). Ust. 1 tego przepisu stanowi, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3). Nie budzi wątpliwości to, że w razie wydania decyzji, o których wyżej mowa stronie przysługuje odwołanie a następnie skarga do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje natomiast na rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu kontrolnym, w tym odnoszące się do sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Są to bowiem czynności, które sprowadzają się do ustalenia stanu faktycznego i nie są prowadzone w ramach postępowania administracyjnego lecz odrębnie uregulowanego postępowania kontrolnego. W podsumowaniu powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpoznawana sprawa dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie sprzeciwu złożonego na czynności kontrolne, których przedmiotem jest wprowadzenie do obrotu środków zastępczych, nie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego i dlatego wydane rozstrzygnięcie nie może stanowić przedmiotu zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skarga, jako niedopuszczalna podlegała w tych okolicznościach odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.