I OSK 369/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 158/14 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora zespołu szkół 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że uchwała Zarządu Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 1[...] sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 158/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Tarnowskich Górach z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w sprawie powołania komisji do przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w Tarnowskich Górach. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały, jako niezgodnej z art. 36a ust. 6 pkt 1 i pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z § 2 i § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.). W ocenie organu uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, bowiem w skład komisji zostali powołani członkowie zarządu powiatu tarnogórskiego: M.S. oraz L. E. – jako przewodnicząca komisji. Taki skład komisji konkursowej koliduje z art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. Analiza przepisów ustawy prowadzi bowiem do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Niedopuszczalne jest, by członkowie organu powiatu najpierw zadecydowali o swoim udziale w komisji konkursowej (głosując nad uchwalą w sprawie powołania komisji i ustalenia jej składu), następnie uczestniczyli w procedurze konkursowej (biorąc udział w pracach komisji i wyłaniając kandydata na dyrektora szkoły), by wreszcie mieć decydujący głos przy dokonywaniu oceny prawidłowości postępowania konkursowego i powołaniu dyrektora szkoły. Nieprawidłowości przy powoływaniu składu przedmiotowej komisji konkursowej, organ dopatrzył się również w trybie wyznaczenia w jej skład przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych. Jak wynika z pisma Związku Zawodowego Kadry Zarządzającej Jednostek Oświatowych i innych Jednostek Organizacyjnych Powiatu Tarnogórskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., organizacja ta została pominięta w składzie powołanej komisji konkursowej. Powodem tego wykluczenia był brak sądowego postanowienia o reprezentatywności Związku. Uzależnienie udziału przedstawiciela zakładowych organizacji związkowych od reprezentatywności danej organizacji związkowej nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Odpowiadając na skargę, Zarząd Powiatu w Tarnowskich Górach wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność. Wskazano między innymi, iż żadne przepisy nie zabraniają członkom zarządu powiatu uczestniczenia w pracach komisji, również w charakterze przewodniczącego. Fakt, że w pracach komisji konkursowej brali udział członkowie zarządu powiatu jednakowoż nie ma wpływu na bezstronność i obiektywizm prac komisji konkursowej. W skład komisji konkursowej wchodziło dziesięciu członków, natomiast zastosowane procedury, w tym zachowanie tajności głosowania, umożliwiały dokonanie przez każdego członka komisji samodzielnej oceny kandydatów i oddanie głosu na wybranego kandydata. Strona wskazała też, że Związek Zawodowy Kadry Zarządzającej Jednostek Oświatowych i innych Jednostek Organizacyjnych Powiatu Tarnogórskiego, na dzień wyboru komisji konkursowej, posiadał 1 członka zatrudnionego w Wieloprofilowym Zespole Szkół w Tarnowskich Górach. Wobec tego organizacja ta nie tylko nie spełniała wymogu reprezentatywności, ale również nie była zakładową organizacją związkową w rozumieniu art. 251 ustawy o związkach zawodowych. W związku z powyższym Związek Zawodowy Kadry Zarządzającej Jednostek Oświatowych i innych Jednostek Organizacyjnych Powiatu Tarnogórskiego nie był uprawniony do udziału w pracach komisji. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał, iż piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że Starosta nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie występuje tożsamość przedstawiciela i piastuna funkcji organu oraz przedstawiciela i podmiotu, który reprezentuje. W pierwszym rzędzie z tej racji, że członek organu kolegialnego nie jest "piastunem" funkcji tego organu. Piastunem funkcji zarządu powiatu, jako organu kolegialnego, są wspólnie osoby konstytuujące ten organ. Po wtóre, jeśli tak to następuje wyraźne rozdzielenie przedstawiciela od organu, który reprezentuje. Członkowie zarządu wyznaczeni do składu komisji konkursowej działali jako przedstawiciele Zarządu Powiatu, a nie jako członkowie organu kolegialnego. Zdaniem Sądu także i drugi zarzut, dotyczący pominięcia w składzie komisji konkursowej przedstawiciela Związku Zawodowego Kadry Zarządzającej Jednostek Oświatowych i innych Jednostek Organizacyjnych Powiatu Tarnogórskiego, nie znajduje uzasadnienia. W świetle art.36a ust. 6 pkt. 3 u.s.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową, w której składzie powinno się znaleźć m.in. po jednym przedstawicielu rady pedagogicznej, rady rodziców oraz zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy. Stosownie zaś do art. 251 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji. Związek Zawodowy Kadry Zarządzającej Jednostek Oświatowych i innych Jednostek Organizacyjnych Powiatu Tarnogórskiego, który zrzeszał tylko jednego członka spośród osób zatrudnionych w szkole, nie jest zakładową organizacją związkową w wyżej przyjętym rozumieniu i tym samym nie dysponował legitymacją upoważniającą go do delegowania swojego przedstawiciela w skład komisji konkursowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i merytorycznego rozpoznania sprawy, ewentualnie przekazania jej Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie: – art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora zespołu szkół prowadzonego przez powiat mogą zostać powołani członkowie zarządu powiatu; – § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, w związku z art. 36a ust. 6 ustawy przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przeprowadzenie postępowania konkursowego przez komisję, w skład której zostali powołani dwoje, spośród trzech członków Zarządu Powiatu, nie stanowiło okoliczności uzasadniającej unieważnienie konkursu z powodu nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Powiat Tarnogórski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie można zgodzić się z wykładnią art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej "ustawa", zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym przez Wojewodę Śląskiego wyroku. Ten bowiem przepis należy rozważyć, bowiem zarzut jego naruszenia został postawiony w skardze kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., jest związany. Artykuł 36a ustawy zawiera regulację dotyczącą powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, w tym uprawnień i obowiązków jednocześnie organu prowadzącego szkołę. Jednym z tych uprawnień – obowiązków organu jest powołanie komisji konkursowej, bowiem z mocy ust. 2 art. 36a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Art. 36a ust. 6 wymienia skład komisji – liczbę i osoby, które mogą być powołane przez organ prowadzący szkołę. W punkcie pierwszym stanowi on, że do składu komisji konkursowej należy powołać trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Zarząd Powiatu Tarnogórskiego w skład komisji konkursowej do przeprowadzenia postępowania w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Wieloprofilowego Zespołu Szkół w Tarnowskich Górach powołał jako swoich przedstawicieli dwóch członków Zarządu. Wojewoda Śląski takie działanie Zarządu uznaje za naruszające ww. przepis, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie widzi tego naruszenia. W wyroku z 14 maja 2013 I OSK 324/13 Naczelny Sąd wyjaśnił, iż pod pojęciem organ administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Zdaniem Wojewody z takiego rozumienia organu administracji wynika, iż piastun organu nie jest jego przedstawicielem. Natomiast Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku podnosi, że ustawodawca posługuje się pojęciem organu rozumianym w sposób abstrakcyjny, odnosząc go do konstrukcji strukturalno-organizacyjnej, od której trzeba oddzielić obsadę personalną tego organu, określoną słusznie jako "piastuna funkcji (kompetencji) organu administracji", a osoby fizyczne wykonujące zadania przypisane nie im tylko temu organowi, wobec tego piastunem funkcji zarządu powiatu, jako organu kolegialnego, są ogólnie osoby konstytuujące ten organ, następuje zatem rozdzielenie przedstawiciela od organu. Zdaniem Sądu członkowie zarządu powiatu powołani do składu komisji działali jako przedstawiciele tego zarządu, a nie jako członkowie organu kolegialnego. Na kwestię przedstawicielstwa organu prowadzącego szkołę do komisji konkursowej, mającej na celu wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, można spojrzeć także z innego punktu widzenia, aniżeli rozdzielenia funkcji "piastuna" organu od jego przedstawiciela, z którym to rozróżnieniem należy się zgodzić, że nie może istnieć tożsamość osoby piastuna i przedstawiciela. Z artykułu 5a pkt 2 ustawy wynika, że przez organ prowadzący szkołę należy rozumieć wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu i zarząd województwa, Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę, nie może powołać siebie do składu komisji, bowiem jest on zobligowany – jako organ prowadzący szkołę powołać swego przedstawiciela. Skoro tak, to trudno czynić rozróżnienie między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji konkursowej, a organami kolegialnymi – zarządami powiatu i województwa i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu. W sprawie prawidłowości powołania przez organ prowadzący szkołę swoich przedstawicieli można też spojrzeć przez pryzmat upoważnień – obowiązków przypisanych temu organowi w postępowaniu konkursowym, mającym doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, którą to funkcję ten organ potem powierza. Organ prowadzący szkołę z mocy art. 36a ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 czerwca 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 832), dalej "rozporządzenie" – ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora szkoły (§ 2 ust. 1–4 rozporządzenia), powołuje komisję konkursową (art. 36a ust. 6 § 2 ustawy), wyznacza przewodniczącego komisji (§ 3 rozporządzenia), przyjmuje zastrzeżenia kandydatów co do naruszenia przepisów dotyczących przeprowadzenia konkursu (§ 10 w zw. z § 9 rozporządzenia), unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie (§ 11 rozporządzenia), powierza stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 1 ustawy). Z racji sprawowanych funkcji organizacyjnych i kontrolnych, ale przede wszystkim tych ostatnich – upoważnienia do: przyjęcia i rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez kandydatów oraz unieważnienia konkursu z uczestnictwa w komisji konkursowej jako jej członka wyklucza organ prowadzący szkołę, czy to jednoosobowy – wójt (burmistrz, prezydent miasta), czy to kolegialny – zarząd powiatu czy województwa w całości lub poszczególnych członków zarządu. W przeciwnym razie organ prowadzący szkołę działałby w roli podwójnej – członek komisji konkursowej i organ uprawniony do kontroli prac tej komisji. Niezgodność składu komisji z art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy z uwagi na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w jej składzie szczególnie uwidacznia się w niniejszej sprawie. Trzyosobowy Zarząd Powiatu Tarnogórskiego wytypował spośród siebie dwóch swych członków do komisji konkursowej – starostę i członka zarządu, uchwałą zaś o powołaniu komisji na jej przewodniczącego wyznaczył starostę, a wykonanie uchwały w sprawie powołania komisji powierzył członkowi Zarządu – powołanemu jednocześnie do składu komisji. Do zadań komisji należy m.in. podjęcie uchwały w sprawie dopuszczenia bądź nie kandydata do postępowania konkursowego, które zapada zwykłą większością, ale w razie równej liczby głosów głos decydujący należy do przewodniczącego – § 5 ust. 1 rozporządzenia. Powołana przez Zarząd Powiatu Tarnogórskiego komisja konkursowa składa się z 10 członków – głos przewodniczącego komisji – jednocześnie Starosty Powiatu mógł mieć decydujące znaczenie o dopuszczeniu do konkursu kandydatów. Uwidacznia to w sposób szczególny, że powołanie do komisji konkursowej członków organu prowadzącego szkołę doprowadzić może do zaprzeczenia idei konkursu. Z wyżej wskazanych przyczyn nie można uznać, aby powołanie członków organu prowadzącego szkołę do składu komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, było zgodne z art. 36a ust. 6 ustawy. Uchwała Zarządu Powiatu Tarnogórskiego naruszała zatem ten przepis, powołując dwóch członków zarządu, w tym starostę z powierzeniem mu jednocześnie funkcji przewodniczącego komisji. Stwierdzenie, że uchwała Zarządu Powiatu została podjęta z naruszeniem prawa wymagało oceny czy naruszenie to miało charakter istotny czy też nie, różne bowiem skutki przepisy wiążą z charakterem naruszenia. Istotne bowiem naruszenie powoduje nieważność uchwały, zaś nieistotne stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa – art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Z kolei jeżeli idzie o unieważnienie uchwały to nie można stwierdzić jej nieważności po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru lub jest ona aktem prawa miejscowego – art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie, zaś jeżeli nie można stwierdzić nieważności z uwagi na upływ owego terminu, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem – art. 82 ust. 1 tej ustawy. Naruszenie art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy uchwałą Zarządu Powiatu należy uznać za istotne. Skoro bowiem wadliwe jest powołanie do składu komisji konkursowej jako przedstawicieli organu prowadzącego szkołę członków tego organu oznacza to, że skład całej komisji jest nieprawidłowy. Zgodnie z art. 36a ust. 6 ustawy w skład komisji wchodzą też przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, zaś powołanie członków tego organu do składu oznacza, że przedstawicieli organu nie powołano w liczbie wymaganej pkt 1. Komisja w składzie niepełnym nie mogła zatem działać skutecznie. W sprawie ma to także dodatkowy aspekt, bowiem oprócz tego, że komisja konkursowa posiadała skład niepełny, niewyczerpujący ust. 6, to także nie miała przewodniczącego, gdyż jako ten został powołany starosta powiatu. Stosownie do art. 147 §1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego powoduje stwierdzenie jego nieważności, albo stwierdzenie, iż został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Jak powiedziano wyżej, art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, jako przepis szczególny, ma w sprawie zastosowanie. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta [...] sierpnia 2013 r., zatem art. 82 ust. 1 nie pozwala na stwierdzenie jej nieważności. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 207 § 1 p.p.s.a.