II GSK 481/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 284/14 w sprawie ze skargi B. E. S. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od B. E. S. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 2.475 (dwa tysiące czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 284/14, po rozpatrzeniu skargi B. E. S. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie zobowiązania do zwrotu udzielonego dofinansowania: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że nie może być ona wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarząd Województwa Podlaskiego - Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013 (IZ RPOWP), określił B. E. S., prowadzącej w B. działalność gospodarczą pod nazwą "A." B. E. S., przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości 45.000,00 zł, wypłaconą w związku z realizacją projektu pt. "[...]", na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., zaktualizowanej aneksami z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] marca 2011 r., wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Instytucja Zarządzająca utrzymała w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że jednym z elementów zrealizowanego projektu był zakup automatów do sprzedaży produktów spożywczych z systemem zabudowy (ścian vendingowych wyposażonych w kosze opatrzone opisem "szkło-papier-plastik-folia" w celu zapewnienia segregacji odpadów) w ilości 20 sztuk. Zrealizowana inwestycja (projekt) była dwukrotnie przedmiotem kontroli, tj. na zakończenie realizacji projektu w dniach 12 maja 2011 r. – 10 czerwca 2011 r. oraz kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu w dniach 9 kwietnia 2013 – 7 maja 2013 r. Podczas kontroli na zakończenie realizacji projektu stwierdzono, że żaden z zakupionych systemów do zabudowy automatów nie był zainstalowany w miejscu rozstawienia automatów. Następnie w trakcie kontroli doraźnej ustalono, że tylko dwa systemy zabudów zamontowano w miejscu rozstawienia automatów. Pozostałych 18 sztuk nie rozstawiono, a zatem zabudowy nie były wykorzystywane w ramach przedmiotowego projektu, co oznacza, że nie były niezbędne i nie przyczyniły się do realizacji celów projektu. Organ stwierdził również, że beneficjent ani w okresie kontroli, ani później, nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, iż zabudowy były wykorzystywane w ramach projektu. Dopiero w pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r. oraz [...] lipca 2013 r. podniesiono, że przyczyną niewykorzystania zabudów do automatów w ramach przedmiotowego projektu były ich usterki techniczne, które powinny być usunięte przez producenta, problemy z właściwym ustawieniem zabudów i poprawnym ich użytkowaniem (wynikające z innowacyjnego charakteru zabudów i niedające się przewidzieć na etapie tworzenia projektu) oraz problemy kadrowe (przebywanie na zwolnieniu lekarskim pracownika odpowiedzialnego za systemy zabudów, co spowodowało wydłużenie okresu montażu i oddania do użytku). Instytucja podkreśliła, że na żadnym etapie realizacji projektu, bądź w okresie trwałości, nie była informowana o jakichkolwiek problemach oraz o reklamacji zakupu. Z pisma beneficjenta z dnia [...] lipca 2013 r. oraz dołączonej do niego korespondencji pomiędzy firmą skarżącej, a producentem - sprzedawcą systemów ścian vendingowych ("I." J. S.) wynika jednoznacznie, że postępowanie reklamacyjne zostało rozpoczęte dopiero po tym, jak w trakcie kontroli doraźnej stwierdzono, że rozstawiono jedynie 2 z 20 sztuk zabudów do automatów, co skutkuje koniecznością zwrotu części dofinansowania przypadającego na nierozstawione i niewykorzystane zabudowy. Dodała, że fakturę VAT z dnia [...] listopada 2010 r. na zakup 20 szt. systemów zabudów ścian vendingowych na kwotę 100.000,00 zł netto, skarżąca przedstawiła do refundacji i nie wskazywała na problemy z zabudową tych systemów. Zdaniem organu, nieprzekonujące jest argumentowanie faktu nierozstawienia systemów zabudów do automatów w ciągu około 3 lat od ich nabycia, nieobecnością w pracy z powodu zwolnienia lekarskiego pracownika odpowiedzialnego za te systemy. Organ stwierdził, że przedłożone przez skarżącą faktury na zakup zabudów, które zostały zamontowane do automatów w ramach projektu, zostały wystawione po zakończonej realizacji projektu i nie wynika z nich, że zakupiony towar miał służyć do zakupionych automatów do sprzedaży produktów spożywczych z systemem ścian vendingowych wyposażonych w kosze opatrzone opisem w celu zapewnienia segregacji odpadów. Z jednej z faktur wprost wynika, że zostały one wykonane do automatów do kawy na terenie U. w P. Zdaniem organu, niezainstalowanie systemów zabudów do automatów/ścian vendingowych przez około 3 lata od zakończenia realizacji projektu wskazuje, że ten element projektu nie był niezbędny i nie przyczynił się do realizacji jego założeń i celów. Instytucja stwierdziła naruszenie § 10 ust. 1 oraz § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie z dnia 2 lutego 2010 r., w związku z wykazanymi w wyniku kontroli w okresie trwałości nieprawidłowościami w realizacji projektu. W konsekwencji organ uznał, że przedstawione do refundacji wydatki z tytułu 18 sztuk niezainstalowanych zabudów do automatów stanowią w projekcie koszt niekwalifikowalny. Środkami wykorzystanymi niezgodnie z przeznaczeniem i z naruszeniem procedur są wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu. Refundacja wydatków na zakup zabudów ścianek vendingowych z realizacją projektu spełnia przesłankę, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885; powoływanej dalej jako: u.f.p.) i jest podstawą wydania decyzji w sprawie zwrotu dotacji. Wydatki poniesione na zakup ścianek vendingowych, powinny być rozliczane w ramach projektu tylko w zakresie, którym zostały zamontowane w projekcie. W ocenie organu, tak określona wysokość kwoty przypadającej do zwrotu odzwierciedla stopień naruszenia i rozmiar szkody. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku B. E. S. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie: 1) art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego zastosowanie; 2) pkt 5.2 ppkt 2 lit. e) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach RPOWP na lata 2007 – 2013, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zebranym materiale dowodowym. W odpowiedzi na skargę Instytucja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji wskazał na treść zastosowanego w niniejszej sprawie przez organ art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. i stwierdził, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, inne niż te, na które środki były przyznane. Chodzi zatem o sfinansowane zadania spoza zakresu rzeczowego projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy m.in. procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. WSA przypomniał, że 2 lutego 2010 r. skarżąca zawarła z Województwem Podlaskim Umowę o dofinansowanie Projektu w ramach RPOWP na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej I Wzrost Innowacyjności i wspieranie przedsiębiorczości w regionie, w ramach którego miała nastąpić rozbudowa jej przedsiębiorstwa oraz zdywersyfikowanie działalności przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowej oferty w postaci zdrowej żywności, w tym dań gotowych oraz zdrowych napojów, jak również rozszerzenie sprzedaży istniejących produktów, przy jednoczesnym podniesieniu wydajności firmy, podwyższeniu jakości świadczonej usługi oraz redukcji ryzyka. Z wniosku o dofinansowanie wynika, że cele te mają zostać zrealizowane m.in. poprzez zastosowanie innowacyjnych automatów. Sąd wskazał, że § 2 Umowy określał warunki, na jakich dokonywane będzie dofinansowanie wydatków kwalifikowanych ponoszonych przez beneficjenta na realizację Projektu. Paragraf 1 pkt 14 Umowy stanowi z kolei, że przez "Wydatki kwalifikowane" należy rozumieć wydatki lub koszty ponoszone przez beneficjenta lub podmiot przez niego upoważniony w ramach przygotowania i realizacji projektu, zgodnie z zasadami obowiązującymi w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach RPOWP na lata 2007-2013, które kwalifikują się do dofinansowania ze środków przeznaczonych na realizację RPOWP na lata 2007-2013. Stosownie zaś do § 10 ust. 1 Umowy, jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur, lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu tych środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, w sposób wskazany przez Instytucję Zarządzającą RPOWP w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia stosownego wezwania. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w rozdziale 5.2 przewidują, że ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami i dokonywana jest po sprawdzeniu kwalifikowalności na etapie oceny wniosku o dofinansowanie oraz po weryfikacji na etapie realizacji projektu, kiedy beneficjent przedkłada wnioski o płatność. Wytyczne określają warunki, których łączne spełnienie pozwala na zakwalifikowanie wydatku do współfinansowania, przy czym wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: a) został poniesiony w okresie kwalifikowalności wydatków; b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, a w przypadku projektów objętych pomocą publiczną jest zgodny z programem pomocowym, w ramach którego pomoc jest udzielana; c) jest zgodny z postanowieniami RPOWP; d) jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z postanowień umowy o dofinansowanie projektu; e) jest niezbędny do realizacji projektu i został poniesiony w związku z realizacją projekt; f) został dokonany w sposób efektywny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy możliwie najniższych kosztach; g) został właściwe udokumentowany; h) nie podlega wyłączeniom określonym w niniejszych wytycznych. Sąd wskazał, że zgodnie z rozdziałem 5.3, do współfinansowania kwalifikuje się co do zasady wydatek, który został faktycznie poniesiony przez beneficjenta, tzn. dokonany w znaczeniu kasowym. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Instytucja upatruje niekwalifikowalności wydatku na zabudowy do automatów w tym, że ten element projektu nie był niezbędny i nie przyczynił się do realizacji jego założeń i celów, gdyż nie został zainstalowany przez okres 3 lata od zakończenia realizacji projektu. Zdaniem WSA, założenie organu jest błędne z uwagi na etap, na jakim znajduje się realizacja projektu. Ocena niezbędności poszczególnych elementów do realizacji jego założeń i celów jest domeną postępowania, w którym rozpatrywana jest aplikacja do dofinansowania. Jeżeli Instytucja zawarła ze skarżącą umowę o dofinansowanie, to oznacza, że uznała wszystkie elementy aplikującego projektu za niezbędne i przyczyniające się do realizacji celów danego priorytetu/działania. We wniosku o dofinansowanie zaplanowano montaż systemów zabudów w automatach do sprzedaży produktów spożywczych, a organ zaakceptował to jako innowacyjność projektu i zakwalifikował wniosek do podpisania umowy. W ocenie Sądu, na etapie rozliczania wydatków nie można kwestionować tego czy systemy zabudów automatów są niezbędne do realizacji celów projektu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. WSA stwierdził, że Instytucja nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sprawie tej dowolnie oceniono, że skarżąca do dnia wydania decyzji nie przedłożyła żadnych dowodów uwierzytelniających postępowanie reklamacyjnie w sprawie zabudów do automatów. Strona powtarzała zaś, że przyczyną niewykorzystania zabudów do automatów w ramach realizacji projektu były usterki i wskazywała na przedłużające się postępowanie reklamacyjne. Za niepoparte dokumentacją Sąd uznał twierdzenia Instytucji, że postępowanie reklamacyjne zostało rozpoczęte dopiero po stwierdzeniu nieprawidłowości w trakcie kontroli doraźnej. Organ upatruje to w treści pisma z dnia [...] lipca 2013 r. wraz z dołączoną do niego korespondencją z I. – sprzedawcą systemów ścian vendingowych. Tymczasem zdaniem Sądu, treść tego pisma i dokumentów wskazuje na tezę odmienną, bowiem wezwanie do usunięcia wad przedmiotu sprzedaży z dnia [...] lipca 2013 r. nawiązuje w swej treści do uprzednio złożonej reklamacji oraz wielokrotnych monitów ze strony skarżącej w zakresie wadliwego wykonania zabudowy ścian vendingowych. Organ nie odniósł się do przedłożonego wraz z pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wydruku z poczty internetowej, który wskazuje, że już w dniu 21 czerwca 2011 r. Skarżąca złożyła reklamację na wykonywaną przez I. usługę zabudowy pod automaty vendingowe. Instytucja odniosła się zaś do pisma kontrahenta skarżącej, gdzie odwołano się do pisma reklamacyjnego z dnia [...] listopada 2011 r. i rozmów dotyczących wykonania dodatkowych prac w zabudowie przeznaczonej do instalacji w innym miejscu, tj. w P. Sąd I instancji wskazał, że z całokształtu dokumentacji wynika, iż postępowanie reklamacyjne dotyczące zabudów było prowadzone. Na niekorzyść strony rozstrzygnięto jednak wątpliwości co do tego kiedy postępowanie to zostało rozpoczęte. Zdaniem WSA, rozbieżności w tym zakresie powinny skłonić organ do wystąpienia o wyjaśnienia do I. Ponadto, jak przyznane zostało w zaskarżonej decyzji, przed sądem powszechnym toczy się postępowanie w sprawie reklamacji zabudów ścianek vendingowych. Sąd podniósł, że przedstawione okoliczności mogą mieć wpływ na ocenę prawidłowości realizacji umowy o dofinansowanie, przy czym WSA wskazał na niekonsekwencję Instytucji, która z jednej strony odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących postępowania reklamacyjnego uznała, że nie istnieją przeszkody do wydania decyzji w tej sprawie i jednocześnie przypisała istotne znaczenie dla interesu skarżącej okoliczności takiej, aby wykryte wady zareklamowane zostały bezpośrednio po ich wykryciu. W tym zakresie jednak nie poczyniła kroków celem zweryfikowania stanowiska strony artykułowanego w licznych pismach doń kierowanych. W ocenie Sądu, wątpliwości również budzi, czy w toku pierwszej kontroli przeprowadzonej na zakończenie realizacji projektu stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości. W aktach brak jest bowiem informacji pokontrolnej w tym zakresie. Odnaleźć można jedynie informację pokontrolną i kartę informacyjną kontroli doraźnej przeprowadzonej w okresie od 9 kwietnia 2013 r. do 7 maja 2013 r. Argumentacja uzasadniająca twierdzenia o zbędności poniesionego wydatku, a odnosząca się do zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych – art. 44 ust. 3 u.f.p. – została przywołana dopiero w odpowiedzi na skargę. W zaskarżonej decyzji brak jest tego elementu wraz z pogłębioną analizą reguł, determinujących wydatkowanie środków publicznych, na które powołano się w odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ nie wykazał skutecznie naruszenia przez stronę § 1 pkt 14 oraz § 10 ust. 1 Umowy i niezasadnie zastosowała art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. Zarzut niezainstalowania systemów zabudów do automatów przez okres około 3 lat nie mógł, w ocenie WSA, stanowić podstawy uznania wydatku na ten element projektu jako niekwalifikowanego. Stwierdzoną w toku kontroli okoliczność można w takiej sytuacji rozpatrywać z punktu widzenia prawidłowej realizacji umowy o dofinansowanie. Naruszono zatem również rozdział 5.2.2 Wytycznych. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające dotyczące postępowania reklamacyjnego i uwzględni wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku w zakresie wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa Podlaskiego. Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 oraz art. 244 § 1 k.p.c., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sprawie z naruszeniem obowiązku wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego; - art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy w ocenie sądu akta sprawy przekazane przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę były niekompletne; ewentualnie: - art. 106 § 3 oraz art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu tych przepisów z urzędu w sytuacji, gdy sąd wiedział o dowodzie z dokumentu, tj. o informacji pokontrolnej z kontroli przeprowadzonej na zakończenie realizacji projektu skarżącej strony, który uznał za istotny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu; a które to uchybienia w postępowaniu sądowoadministracyjnyrn w świetle przedstawionego przez Sąd uzasadnienia swego wyroku były okolicznością mogącą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu; oraz a) art. 135 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie - w ocenie Sądu nastąpiło naruszenie prawa w stosunku do przedmiotowych decyzji, które powinno skutkować ich uchyleniem, czyli zastosowanie w/w przepisów w sytuacji, gdy w ocenie kasatora nie istniały przesłanki do ich zastosowania; 2. w wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (subsumcję): - art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006) oraz art. 57 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1083/2006 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt niezainstalowania na stałe w projekcie i niewykorzystywania w prowadzonej działalności 18 zabudów vendingowych nie daje organowi podstawy do uznania wydatków poniesionych na te środki trwałe za wydatki niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi; - art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 184 ust. 1 u.f.p., w związku z brzmieniem rodz. 6.8 Zakup środków trwałych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego na lata 2007-2013, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu w wyniku przeprowadzonej kontroli legalności działania organu administracji, iż w ustalonym przez sąd stanie faktycznym sprawy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegająca zwrotowi w związku ze stwierdzoną przez organ administracji nieprawidłową realizacją umowy o dofinansowanie; - a w konsekwencji niezgodne z prawem uchylenie zaskarżonej decyzji. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: rozporządzenie 1083/2006) oraz art. 57 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1083/2006 powiązano z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich istotnych i będących podstawą wydania decyzji administracyjnej kwestii. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. E. S. wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż ma usprawiedliwione podstawy, a zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu (argumentum a contrario z art. 184 p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że sposób sformułowania w rozpatrywanym przypadku skargi kasacyjnej wymaga jednak przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny. I tak, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać dodatkowe elementy określone przez ustawodawcę specjalnie dla tego środka odwoławczego, a w szczególności wskazywać podstawy skargi kasacyjnej. Powyższe wymogi pozostają w ścisłym związku ze wskazaną na wstępie zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej. Tak więc to strona wnosząca ten środek odwoławczy - przez zarzut naruszenie konkretnych przepisów prawa (procesowego czy materialnego) w określonej formie - sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. Z treści powołanych dotąd przepisów nie można jednak wyprowadzić wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej (przez wskazanie przepisów, naruszenie których zarzuca Sądowi pierwszej instancji) w jej petitum. Mogą być one zatem powołane także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W rozpoznawanym przypadku w petitum skargi kasacyjnej jej autor sformułował zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 57 ust. 1 i 3 rozporządzenia 1083/2006, jednak w jej uzasadnieniu powiązał go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadnicze zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa dotyczą więc tego, że Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sprawy prawidłowo, albowiem nie odniósł się właściwie do stanowiska organu w zakresie najważniejszej kwestii podniesionej przez niego w zaskarżonej decyzji, a dotyczącej tego, że niezainstalowanie systemów zabudów do automatów przez okres około 3 lat stanowi podstawę uznania wydatków na ten element jako niekwalifikowanych (pobranych nienależnie). Zdaniem kasatora powyższe wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie przedstawiono oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie ww. kwestii, która zaś zdaniem skarżącego kasacyjnie ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przedstawiony wyżej zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uznaje za usprawiedliwiony. Zgodnie z postanowieniami pierwszego z tych przepisów, pojęcie "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Prawidłowe odkodowanie tego pojęcia ma istotne znaczenie, ponieważ zgodnie z postanowieniami art. 98 ust. 2 ww. aktu prawnego państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Natomiast w świetle powołanego wyżej art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 państwo członkowskie lub instytucja zarządzająca zapewniają, że operacja zachowuje wkład funduszy, wyłącznie jeżeli operacja ta, w terminie pięciu lat od zakończenia operacji lub trzech lat od zakończenia operacji w państwach członkowskich, które skorzystały z możliwości skrócenia tego terminu w celu utrzymania inwestycji lub miejsc pracy stworzonych przez MŚP, nie zostanie poddana zasadniczym modyfikacjom: a) mającym wpływ na jej charakter lub warunki jej realizacji lub powodującym uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny; oraz b) wynikającym ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej. W tym kontekście za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać brak stanowiska Sądu I instancji dotyczącego kwestii możliwości zastosowania przez organ w realiach niniejszej sprawy art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006 w sytuacji, gdy tylko dwa systemy ww. zabudów zostały zamontowane w miejscu rozstawienia automatów, a pozostała ich ilość tj. 18 sztuk była nierozstawiona, a zatem zabudowy te nie były wykorzystywane w ramach przedmiotowego projektu. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że wskazany wyżej fakt nie daje organowi podstaw do uznania wydatków poniesionych na te środki trwałe za niekwalifikowane i podlegające zwrotowi, skoro ustalenia w tym zakresie zarówno organu administracji, jak i Sądu I instancji wskazują, że stan faktyczny ustalony w sprawie prawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w treści art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzić należało, że Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy we wskazanym zakresie, co wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tym samym zasadnym jest zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 1 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Jako wytyczne dla Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie WSA odniesie się do wszystkich okoliczności sprawy i stanowiska organu, mając na uwadze ocenę przedstawioną przez sąd kasacyjny w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.