I SAB/Wa 84/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły WSA Izabela Ostrowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołania M. D. z dnia 10 kwietnia 2012 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. W dniu 10 kwietnia 2012 r. M. D., za pośrednictwem Wojewody [...], wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], orzekającej, że nieruchomość ziemska w części (dom mieszkalny wraz z otaczającym go parkiem, zabudowania gospodarcze oraz lasy), położona we wsi K., gmina R. i we wsi G., gmina P., dla której prowadzona była księga wieczysta "[...] " tom IV wykaz [...], o powierzchni całkowitej [...] ha, stanowiącej własność I. W., podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51). Pismem z dnia 22 czerwca 2012r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiadomił skarżącą, że jej odwołanie zostanie rozpatrzone do dnia 31 sierpnia 2012 r. jednocześnie informując, iż przesunięcie terminu rozpoznania spowodowane jest dużą ilością tego rodzaju spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Następnie pismami z dnia 31.08.2012r., z dnia 29.10.2012r., z dnia 21.12.2012r., z dnia 28 lutego 2013r., z dnia 30 kwietnia 2013r., z dnia 1 lipca 2013r., z dnia 4 września 2013r., z dnia 5 listopada 2013r. oraz z dnia 20.12.2013r. organ informował o kolejnych przewidywanych terminach rozpoznania odwołania - w dalszym ciągu wskazując na konieczność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu. Pismem z dnia 25 marca 2013r. M. D. złożyła wniosek o przyspieszenie postępowania, wskazując w nim, że przedłużające się postępowanie naraża ją na dodatkowe koszty i powoduje spadek zaufania do organów administracji publicznej oraz możliwości szybkiego przeprowadzenia postępowania, trwająca zaś bezczynność organu uniemożliwia jej skuteczne dochodzenie swoich praw. Wystąpieniami z dnia 30 lipca 2013r. i z dnia 8 grudnia 2013 r. skarżąca wezwała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. M. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. Skarżąca wniosła o: - wyznaczenie Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi 14 dniowego terminu do rozpoznania odwołania, - wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że powód opóźnień w podjęciu przez organ stosownych czynności jest niewystarczający, a brak jakiegokolwiek działania ze strony organu administracji powinien zostać uznany za przejaw bezczynności z jego strony. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której kolejne zawiadomienia potraktowane by były jako czynności zmierzające do skutecznego załatwienia sprawy. W odpowiedzi na złożoną skargę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że z uwagi na brak legalnej definicji bezczynności należy przyjąć, iż występuje ona w sytuacji nieuzasadnionego braku rozpoznania sprawy w wyznaczonym terminie. Jak stanowi art. 35 § 3 Kpa w postępowaniu odwoławczym organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z powyższym - wobec przekroczenia przez Ministra ww. terminu przy rozpatrywaniu odwołania M. D. z dnia 10 kwietnia 2012 r. - działanie organu niewątpliwie nosi znamiona bezczynności. Przy czym z treści art. 36 § 1 Kpa wynika, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepis przywołanego przepisu wskazuje, iż możliwe jest wydłużenie terminu określonego art. 35 Kpa. Tym bardziej, że zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt. I OSK 78/13 (LEX nr 1282740): "sytuacja w której organ administracyjny udzielałby stronie pouczeń, wskazówek i wyznaczał terminy do załatwienia sprawy, nie byłaby sytuacją świadczącą o bezczynności organu". Podsumowując powyższe Minister uznał, że w przypadku wystąpienia obiektywnie uzasadnionej przyczyny zwłoki, dopuszczalne jest rozpoznanie odwołania w terminie późniejszym niż określony w art. 35 § 3 Kpa - przy jednoczesnym zachowaniu wytycznych z art. 36 § 1 K.p.a. Dodał, że Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest centralną jednostką administracji publicznej. W związku z tym podlega reżimom związanym z funkcjonowaniem tego typu jednostek, a jednym z tego przejawów jest obowiązkowe poddawanie się kontroli uprawnionych do tego organów i stosowanie się do zaleceń pokontrolnych. Najwyższa Izba Kontroli, jako naczelny organ kontroli państwowej w "Informacji o wynikach kontroli wykonywanych zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" (grudzień 2007 r. znak: [...] nr ewid. [...]) sformułowała w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzut dotyczący nierozpatrywania spraw rewindykacyjnych według kolejności wpływu - co prowadziło do nierównego traktowania wnioskodawców i korupcjogennej dowolności postępowań administracyjnych. Na skutek przywołanego raportu NIK sprawy w zakresie rewindykacji rozpatrywane są przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie ze ściśle przestrzeganą regułą kolejności wpływu wniosku (bądź odwołania). Do zasadności rozpatrywania spraw według kolejności wpływu odwołuje się również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...].10.2009 r. znak: [...] przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podkreślenia wymaga również fakt, że powyżej wyrażona zasada stosowana w tut. Ministerstwie nie jest żadnym odstępstwem od praktyki innych instytucji państwowych, bowiem sprawy wniesione do wojewódzkich sądów administracyjnych także rozpoznaje się według kolejności ich wpływu - § 31.1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2003r., nr 169, poz. 1646). Wobec powyższego Minister uznał za zasadne wskazanie, że według wewnętrznego systemu komputerowego organu "Kancelaria" w dniu wpłynięcia do organu przedmiotowego odwołania (tj. w dniu 24.04.2012r.) w Wydziale Rewindykacji Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (w ramach którego sprawa ta zostanie rozpoznana) pozostawało do rozpatrzenia ok. 750 spraw – tj. wniosków, odwołań oraz postępowań wszczętych z urzędu. Taka liczba spraw, które według kryterium kolejności wpływu winny być rozstrzygnięte przed w/w odwołaniem z dnia10.04.2012 r. uzasadnia przedłużenie czasu ich rozpoznania. W kontekście powyższego istotne jest również, iż na terminy rozpatrywania spraw mają wpływ wszystkie okoliczności danej sprawy czy spraw danego rodzaju. Rozsądny termin rozpatrzenia sprawy uzależniony jest od następujących kryteriów: złożoności sprawy, postępowania skarżących oraz znaczenia przedmiotu postępowania dla skarżących. Spośród wymienionych kryteriów najistotniejszym jest znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżących. Jak wiadomo bardzo często postępowania rewindykacyjne, a z taką sprawą mamy do czynienia, są sprawami wymagającymi przeprowadzenia dokładnego oraz rzetelnego postępowania opartego na materiałach archiwalnych, co ma wpływ na termin i szybkość załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia w tych sprawach wprost dotykają jednego z podstawowych obywatelskich praw demokratycznego państwa, własności prywatnej. Dlatego w naturalny sposób nie ma możliwości przyspieszenia rozpatrywania spraw z tego zakresu. Co prawda rzeczą organu jest tak zorganizować prowadzenie spraw, aby kwestie organizacyjne czy finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, to jednak w dalszym ciągu, mając na względzie publiczny charakter Ministerstwa jako organu wspierającego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wykonywaniu jego zadań, jako kolejną przyczynę przedłużania terminu rozpatrzenia sprawy wskazać należy trudności w swobodnym doborze wielkości kadry do ilości pracy i zadań. Ten swojego rodzaju brak elastyczności (który z pewnością dotyka również inne jednostki sfery budżetowej) powoduje, że wręcz niemożliwym staje się zlikwidowanie, czy chociażby zredukowanie "zatoru orzeczniczego". Taki sposób organizacji pracy powoduje, że nie jest możliwe czasowe zatrudnianie dodatkowych pracowników w celu zmniejszenia opóźnień w realizacji zadań, a co za tym idzie zminimalizowania negatywnych skutków ponoszonych przez odbiorców usług administracji państwowej (w tym przypadku wnioskodawców i odwołujących się). Mając na względzie, iż organizacja pracy w jednostce budżetowej nie jest swobodna (tak ja ma to miejsce w przedsiębiorstwie prywatnym) i jest uzależniona od nieelastycznych zasad zatrudniania w jednostkach publicznych, a przede wszystkim od przyznanych środków budżetowych, należy uznać przedmiotową przesłankę za mającą charakter zewnętrzny. Podsumowując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania w/w odwołania z dnia 10 kwietnia 2012 r. - przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut bezczynności organu za niezasadny. Do dnia 13 sierpnia 2014 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca rozpoznania przedmiotowego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność organu, złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wezwanie do usunięcia prawa w postaci bezczynności organu w zakresie rozpoznania jej odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy – odwołanie M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. zostało złożone w dniu 10 kwietnia 2012 r.(data wpływu do organu - 24 kwiecień 2012 r.) i nie zostało dotychczas rozpoznane, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności przy rozpoznawaniu odwołania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji w obszernej odpowiedzi na skargę wyjaśnił obiektywne przyczyny tego stanu rzeczy oraz informował skarżącą o kolejnych terminach rozpoznania odwołania. Sąd oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - uznając, że w realiach niniejszej sprawy (dokładnie wyjaśnionych w odpowiedzi na skargę) wystarczająco represyjną funkcję spełni samo stwierdzenie bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania odwołania M. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 151 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.