II GSK 776/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 609/14 w sprawie ze skargi Gminy S. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B.; 2. zasądza od Gminy S. K. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., w sprawie ze skargi Gminy S. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu UE, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu, orzekł o kosztach postępowania sądowego oraz nakazał zwrot nadpłaconego wpisu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Zarządu Województwa Kujawsko – Pomorskiego zobowiązano Gminę S. K. do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 885, dalej: u.f.p.), przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 27 maja 2010 r. na realizację projektu pn. "Przygotowanie terenów pod realizację II etapu Parku Przemysłowego w S. K.", w wysokości 2.819,01 zł wraz z należnymi odsetkami. Organ uznał, że skarżąca Gmina w toku postępowania przetargowego naruszyła art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm., dalej: p.z.p.) poprzez wybór oferty pomimo braku wszystkich dokumentów potwierdzających brak przesłanek do wykluczenia z postępowania. Wybrany wykonawca nie złożył wymaganego w postępowaniu zaświadczenia o niezaleganiu z opłatami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w celu potwierdzenia spełniania warunku udziału "sytuacja ekonomiczna i finansowa". Objętą skargą decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego, w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując swoje stanowisko co do wystąpienia naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd I instancji uchylając tą decyzję stwierdził, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., jako organ działający w pierwszej instancji, wymieniony został cały pięcioosobowy Zarząd Województwa Kujawsko - Pomorskiego w składzie: P. C. (marszałek), E. H. (wicemarszałek), S. K. (członek zarządu), M. K. (członek zarządu) i D. K. (wicemarszałek). Wymieniona decyzja została podpisana przez trzy osoby, marszałka P. C. oraz dwóch członków zarządu, S. K. i M. K.. W decyzji z dnia [...] marca 2014 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzeniem sprawy, decyzja w sentencji ponownie wymienia cały skład Zarządu Województwa, zaś decyzję podpisały cztery osoby: E. H. (wicemarszałek), D. K. (wicemarszałek), S. K. (członek zarządu) i M. K. (członek zarządu). Sąd I instancji stwierdził, że wobec treści art. 207 ust. 12 u.f.p., stanowiącego, że od decyzji zarządu województwa, działającego jako instytucja zarządzająca, przysługuje stronie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to w takiej sytuacji, znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia członka zarządu organu kolegialnego - art. 27 § 1 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w Statucie Województwa Kujawsko – Pomorskiego postanowiono, że uchwały Zarządu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu. W przypadku równej liczby głosów rozstrzyga głos Marszałka. Decyzje wydane przez Zarząd w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje Marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska Członków Zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji (§ 84 ust.4). Decyzje (uchwały) muszą być zatem podejmowane w składzie przynajmniej trzyosobowym, a więc w przypadku wydawania decyzji w danej sprawie w pierwszej instancji i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest możliwe, aby w wydawaniu każdej z tych decyzji nie powtarzał się udział jednej osoby wchodzącej w skład zarządu Województwa, gdyż z pięciu osób nie można utworzyć dwóch odmiennych składów trzyosobowych. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie, w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. i [...] marca 2014 r. brali udział dwaj ci sami członkowie Zarządu. Zauważył, że skoro przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w składzie czteroosobowym brali udział ci sami dwaj członkowie zarządu, którzy uczestniczyli w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., to nawet gdyby założyć, że osoba, która nie brała udziału w wydaniu tej decyzji miała odmienne stanowisko od pozostałych osób biorących udział w wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r., to i tak nie mogłoby to wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. Gdyby zaś dwaj nowi członkowie składu orzekającego mieli odmienne stanowisko od pozostałych dwóch wcześniej biorących udział w zaskarżonej decyzji to wówczas ze względu na brak określonej większości decyzja nie zostałaby podjęta, gdyż stosunek głosów wynosiłby 2:2. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że w sprawie, zasada kolegialności zostałaby zachowana, gdyby ze składu podejmującego decyzję, w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, zostałby wyłączony jeden z członków Zarządu Województwa uczestniczący już w podjęciu decyzji pierwotnej. Brak było racjonalnej przesłanki do podejmowania ponownej decyzji w składzie czteroosobowym, tym bardziej, że skład trzyosobowy, w tym dwóch, nowych członków zarządu w składzie gwarantowało wypełnienie przesłanki bezstronności. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), art. 152 oraz art. 200 i art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Zarząd Województwa Kujawsko – Pomorskiego zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, poprzez zastosowanie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 k.p.a. w sytuacji gdy przywołane przepisy nie znajdują zastosowania do postępowania wywołanego wniesieniem wniosku, o którym stanowi art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych; 2. przepisów postępowania, art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy znajdował on zastosowanie w sprawie; 3. przepisów postępowania, art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny wewnętrznie; 4. prawa materialnego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezastosowanie art. 60 lit. a) w zw. z art. 70 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w sytuacji gdy to na organie działającym jako Instytucja Zarządzająca, w ramach ustanowionego systemu zarządzania i kontroli spoczywa obowiązek weryfikacji, czy projekty wybrane do dofinansowania spełniają mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). W analizowanej sprawie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było zawieszone w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. z uwagi na zagadnienie prawne przekazane przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) o następującej treści: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) ma zastosowanie do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym do 12 września 2014 r.), w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji?" W dniu 5 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji." W świetle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym okazał się być zarzut nr 1 skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Zatem ponieważ Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego jedyne z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 27 § 1 oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zasadnym okazało się być uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., który przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien uwzględnić wskazaną uchwałę NSA, a następnie rozpoznać zarzuty skarżącej Gminy S. K., czego nie uczynił w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 609/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.a.