II SA/Gl 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z 6 sierpnia 2013 r. S. G. zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 w S. W projekcie budowlanym podano, że istniejący budynek jest dwukondygnacyjny z częścią parterową, przewidywana jest nadbudowa pomieszczenia mieszkalnego (pokój) nad częścią parterową budynku, dostępna poprzez pomieszczenia na piętrze. Istniejący budynek zlokalizowany jest w północno-wschodniej granicy działki 1 w zabudowie bliźniaczej z budynkami na działce sąsiedniej. Szerokość działki wynosi 19 m. Nadbudowa została usytuowana zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właściciel działki sąsiedniej zgłosił zastrzeżenia dotyczące zacienienia okien jego budynku. Podniósł, że roboty stanowią rozbudowę części piętra, a nie nadbudowę. Postanowieniem z [...] r. Starosta [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego poprzez uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o część rysunkową i wykazanie spełnienia warunków z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Po złożeniu uzupełnionej dokumentacji decyzją z [...]r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zawarta w projekcie analiza zacienienia nie potwierdza zastrzeżeń właściciela przyległej nieruchomości, warunek z § 13 rozporządzenia jest spełniony. Inwestycja nie stanowi także rozbudowy istniejącego budynku, lecz jego nadbudowę, jest wznoszona na istniejącym budynku, bez konieczności zajęcia niezabudowanej części działki. Natomiast inwestor nie wywiązał się z obowiązku dotyczącego lokalizacji w granicy, projektowana lokalizacja nadbudowy w granicy nie została zmieniona. W odwołaniu od decyzji S. G. wniósł o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji błędną interpretację przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia rozbudowę i nadbudowę budynków w granicy, do nadbudowy nie mają zastosowania wymagania dotyczące rozbudowy i zachowania wymiarów budynku na działce sąsiedniej. Decyzją z [...] Wojewoda [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że co do zasady nadbudowa jest możliwa, ale musi spełnić wymagania określone w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, część budynku leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy ma mieć długość i wysokość nie większą niż istniejący budynek na działce sąsiedniej. Warunek ten nie jest spełniony, albowiem projekt przewiduje, że nadbudowa przewyższy w tym pasie budynki sąsiednie, zlokalizowane w granicy. Każdorazowo w przypadku realizacji inwestycji w granicy winna być spełniona zarówno norma z § 12 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia, czyli ściana budynku projektowanego nie może być wyższa i dłuższa niż ściana budynku na działce sąsiedniej. Wskazują na to względy systemowe i celowościowe, albowiem przepis § 12 rozporządzenia służy uzasadnionej ochronie interesów osób trzecich. Przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia punktem odniesienia czyni budynek inwestora podlegający rozbudowie i nadbudowie, zaś przepis § 12 ust. 3 pkt 2 odnosi się do cech budynku sąsiedniego. Realizacja planowanej nadbudowy jest zatem możliwa tylko w warunkach uzyskania odstępstwa od warunków technicznych w trybie art. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym. W skardze do sądu administracyjnego S. G. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu zakwestionowano zasadność stanowiska, że przy nadbudowie budynku zlokalizowanego w granicy, oprócz przepisu § 12 ust. 3 pkt 3, znajduje zastosowanie także przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Ten ostatni przepis ma w ocenie skarżącego zastosowanie do lokalizowania, czyli sytuowania nowych budynków. Przyjęta przez organy praktyka prowadzi do utożsamienia takich przypadków, jak sytuowanie nowego budynku, rozbudowa i nadbudowa budynku istniejącego. Konsekwentnie, przyjmując konieczność każdorazowego spełnienia warunków wszystkich przepisów § 12 ust. 3, należałoby także ograniczenie z pkt 2 stosować do przypadków wskazanych w pkt 1, dotyczącym sytuowania budynków na działkach o szerokości poniżej 16 m. Dla potwierdzenia zarzutów powołano się na tezy zawarte w wyroku NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2024/11, zgodnie z którym reguły dotyczące sytuowania obiektów nie mają zastosowania do przypadków ich rozbudowy i nadbudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że wyrok NSA powołany w skardze nie wiąże w sprawie, nadto dotyczy innego stanu faktycznego, mianowicie rozbudowy i nadbudowy budynku na działce o szerokości poniżej 16 m, w konsekwencji NSA dokonał analizy przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 w relacji do przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, uznając że także w tej sytuacji konieczne jest zachowanie dotychczasowych wymiarów budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, gdyż przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiałoby nadbudowę budynku przy granicy o dowolną ilość kondygnacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ze względu na podaną przez organ odwoławczy przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, kwestią sporną, a jednocześnie podstawową jest w sprawie relacja między przepisami § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Inne okoliczności warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę nie były analizowane, organ odwoławczy nie odniósł się także merytorycznie do kwestii zacienienia, w konsekwencji w tym zakresie Sąd nie może oceniać, czy poza kwestią sporną dotyczącą lokalizacji, spełnione zostały w sprawie warunki udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego. Sąd nie podziela przedstawionej przez organy interpretacji przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia. Po pierwsze, nie można z wyroku NSA z 26 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2024/11 wywieść tezy, jak to zrobiono w odpowiedzi na skargę, że obowiązuje wymóg zachowania wymiarów dotychczasowego budynku w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, albowiem w przeciwnym wypadku możliwa byłaby nadbudowa o dowolną ilość kondygnacji. Brak możliwości nadbudowy budynku położonego w zbliżeniu do granicy o dowolną ilość kondygnacji w ocenie NSA wynika z przepisu § 12 ust. 3 pkt 3 zdanie drugie rozporządzenia, dlatego konieczne jest jego stosowanie w każdym przypadku rozbudowy czy nadbudowy tak zlokalizowanego budynku, z wykluczeniem dopuszczenia przewidzianego w § 12 ust. 3 pkt 1, albowiem traktowanie rozbudowy lub nadbudowy jako przypadku "sytuowania" prowadziłby właśnie do wykluczenia ograniczeń z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Zasadnicza teza tego wyroku NSA stwierdza, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie wyklucza stosowania § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia w odniesieniu do działek o szerokości mniejszej niż 16 m, wobec czego w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniej niż 16 m można będzie budować nowy budynek w granicy działki, ale koniecznym warunkiem rozbudowy już istniejącego na danej działce budynku, który usytuowany jest w granicy działki jest to, żeby na skutek rozbudowy nie nastąpiła zmiana jego wymiarów, w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki. W konsekwencji za prawidłowe uznał NSA stanowisko, że przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia reguluje możliwość budowy nowego budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia reguluje wszystkie określone w nim rodzaje inwestycji, które są prowadzone zarówno na działkach szerokich jak i na działkach które mają szerokość mniejszą niż 16 m. W niniejszej sprawie kwestia szerokości działki oczywiście nie ma znaczenia i nie chodziło o relację do przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, powoływany wyrok zwraca jednak uwagę na niezależność regulacji zawartych w poszczególnych przepisach § 12 rozporządzenia, w tym na różnicę między sytuowaniem, a innymi rodzajami robót budowlanych. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Definicja legalna budowy zawarta w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego stwierdza, że budową jest wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa. Mając na uwadze ustawowe rozumienie budowy, należy przyjąć, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie zarówno do wykonywania obiektów, jak i do ich odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy. Konieczne jest przy tym przyjęcie założenia, że poszczególne określenia ustawowe różnych robot budowlanych mają swoje własne zakresy pojęciowe, nie jest dopuszczalne postawienie znaku równości między rozbudową a nadbudową, skoro są to dwa przypadki budowy. Oczywiście konkretne zamierzenie może polegać zarówno na rozbudowie, jak i nadbudowie obiektu, jest to jednak kwestia stanu faktycznego, a nie tożsamości robót. Organy w niniejszej sprawie nie miały przy tym wątpliwości, że nie zachodzi przypadek rozbudowy, albowiem nie zmienia się wielkość terenu zajętego pod budynek, a jedynie przypadek nadbudowy, czyli podniesienia wysokości o jedną kondygnację. Takie rozumienie tych dwóch terminów Sąd akceptuje i uważa za uprawnione na gruncie praktyki językowej. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1-4 nie posługują się ustawowym terminem "budowa". Przepisy pkt 1, 2 i 4 stanowią o przypadkach "sytuowania", a pkt 3 o rozbudowie i nadbudowie. Mając na uwadze podany zakres stosowania rozporządzenia oraz definicję ustawową budowy można zasadnie przyjąć, że przypadki określone w rozporządzeniu jako "sytuowanie" odnoszą się do tych przypadków budowy, jakie polegają na wykonywania obiektu budowanego w określonym miejscu, czyli wykonywaniu obiektu nowego (a także odbudowy). Takie rozumienie jest także podstawą wniosków przyjętych przez NSA w powoływanym w skardze wyroku, gdzie sąd ten widzi różnicę między przypadkiem sytuowania, a przypadkami rozbudowy i nadbudowy określonymi w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. W konsekwencji w niniejszej sprawie Sąd nie dostrzega racji przemawiających za praktyką przyjętą przez Wojewodę i uzasadniających stosowanie do przypadku nadbudowy budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia, ograniczeń wynikających z § 12 ust. 3 pkt 2. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia ma zastosowanie do przypadku sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, co nie obejmuje takich przypadków budowy, jak rozbudowa i nadbudowa, a jedynie dotyczy wykonywania budynku w określonym miejscu i odbudowy. Natomiast rozbudowa i nadbudowa tak zlokalizowanych budynków (w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia) została odrębnie uregulowana w rozporządzeniu, właśnie w § 12 ust. 3 pkt 3. Ta jednostka redakcyjna rozporządzenia zawiera dwie reguły, odnoszące się do dwóch przypadków. Jedna dotyczy rozbudowy, jest ona możliwa pod warunkiem zachowania w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy dotychczasowych wymiarów rozbudowywanego budynku, co oznacza brak zgody prawodawcy na dalsze zabudowywanie granicy lub terenu w pasie 3 m od granicy, w konsekwencji dopuszczając rozbudowę w głąb działki inwestora. Ta sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie, inwestycję określono jako nadbudowę. Druga reguła dotyczy właśnie nadbudowy, wprowadzając limit jednej kondygnacji. Istniejący w zbliżeniu do granicy lub w granicy budynek nie może być nadbudowany o więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ściennie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Nie ma podstaw do przyjmowania, że do przypadku nadbudowy, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 3 zastosowanie znajdują jeszcze inne ograniczenia wymienione w § 12 ust. 3 rozporządzenia, związane w parametrami zabudowy na działce sąsiedniej. W szczególności nie można przyjąć, że do nadbudowy stosuje się ograniczenie dotyczące zachowania dotychczasowych wymiarów w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy, prowadzi to bowiem do zatarcia różnic między rozbudową i nadbudową. Rozpoznając ponownie wniosek inwestora organy uwzględnią wskazaną argumentację i zakres stosowania przepisów § 12 ust. 3 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku Skarżącego w tym zakresie. O utracie prawa do żądania zwrotu kosztów z chwilą zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku Skarżący był dwukrotnie przez Sąd pouczony, raz w pouczeniu zawartym w piśmie doręczającym zarządzenie o wezwaniu do uiszczenia wpisu (pkt 6), a drugi raz w pouczeniu zawartym w wezwaniu na rozprawę (pkt 5 pouczenia).