II OSK 848/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 995/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. II OSK 848/15 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 2627/12, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. K., uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2011 r. oraz stwierdził, na wniosek K. K., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Organ uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielająca A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych jest decyzją rażąco naruszającą art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Analiza akt sprawy wykazała, że nieruchomość inwestycyjna, w dniu wydawania pozwolenia na budowę, objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dz. Urz. [...]). Powyższa uchwała obowiązuje do dnia dzisiejszego. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2011 r. wynika, że decyzja Wójta Gminy [...] w części ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych jest sprzeczna w sposób rażący z ustaleniami ww. planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...]. W ocenie SKO we W. sporna inwestycja jest "ewidentnie sprzeczna" z przepisem § 9 pkt 5 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Na terenach "M/U" dopuszcza się budowę usług nieuciążliwych dla funkcji u i dla środowiska przyrodniczego (wg. Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. Dz.U. Nr 52, poz. 284 z 24 maja 1995 r.)". SKO we [...] podkreśliło, że ww. wytwórnia wyrobów betonowych należy do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska stosownie do brzmienia przepisu § 3 pkt. 10 lit. g) powołanego w miejscowym planie rozporządzenia z dnia 13 maja 1995 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji braku wymaganej dla inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, a zatem rażąco narusza ona art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o unormowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. podniósł m.in. zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 oraz art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje żadnych skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Organ bardzo ogólnikowo uzasadnił swoją decyzję, w tym kwestię nieważności decyzji, kwestię pogorszenia jakości życia osób zamieszkujących w pobliżu inwestycji, a także kwestię skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej inwestycji. Według skarżącego dopuszczalny poziom hałasu dla wytwórni jest przestrzegany. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że dokonanie kontroli zaskarżonego aktu nastąpić musiało pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jak również pod kątem art. 153 p.p.s.a., a więc w świetle zapadłych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 2627/12 oraz z dnia 1 marca 2012 r., VII SA/Wa 1943/11. W powołanych wyrokach bezsprzecznie stwierdzono, że pozwolenie na budowę spornej inwestycji zostało wydane niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc wbrew art. 35 ust. 1 pkt 1 b) ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Inwestor A. G. uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Z treści ww. decyzji wynika, że została ona wydana dla inwestycji polegającej na budowie "wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy 200 mkw., budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków we wsi [...] - działka nr [...]". Natomiast Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. pozwolenia na budowę (jedynie) wytwórni wyrobów betonowych w miejscowości [...] na działce nr [...], o pow. zabudowy 328,49 mkw., pow. użytkowej 288.31 mkw., kubaturze 1843,0 m3, a więc o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulegało zatem zdaniem Sądu I instancji wątpliwości, że decyzja Starosty W. z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielająca pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty jej wydania. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Różnice te nie mają przy tym charakteru minimalnego. A zatem, w przypadku wydania pozwolenia na budowę innego obiektu bądź obiektu o odmiennych parametrach aniżeli wskazane w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzić należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w warunkach braku wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto sporna inwestycja została wybudowana na terenie, na którym w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał (i obowiązuje do dnia dzisiejszego) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...] (Dz. Urz.[...]). Z planu tego z § 9 pkt 5 wynika, że sporna inwestycja jest zaprojektowana na terenie M/U, a zgodnie z zapisem planu: "Na terenach "M/U" dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych dla środowiska przyrodniczego i ludzi (wg. Rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995 r. Dz.U. Nr 52, poz. 284 z 24 maja 1995 r.)". Tymczasem jak wynika z § 3 pkt. 10 lit. g) powołanego rozporządzenia do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska zalicza się stacjonarne wytwórnie mas bitumicznych i betonu. Omawiana wytwórnia zalicza się zatem do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, wobec czego jej budowa winna być poprzedzenia wydaniem przez odpowiedni organ sanitarny decyzji o warunkach sanitarnych, a także w świetle możliwości pogorszenia stanu środowiska – decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Obu w sprawie nie wydano, co zmniejszyło możliwość zweryfikowania prawidłowości budowy takiej inwestycji. Sąd zwrócił również uwagę, że wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 2627/12 organ zobligowany został do zbadania skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołała wadliwie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tak postawionych wytycznych prawidłowo organy ustaliły, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Sporna inwestycja narusza bowiem istniejący ład architektoniczny oraz estetykę zabudowy na terenie, dla którego ww. plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym sporna inwestycja nie koresponduje, czyli jest niezgodna. Niewątpliwie istnienie wytwórni wyrobów betonowych na terenie zasadniczo przeznaczonym pod zabudowę usług nieuciążliwych dla funkcji terenu i dla środowiska przyrodniczego - naruszałoby interesy właścicieli działek sąsiednich, którzy mają prawo domagać się, aby dany obszar wyznaczony ww. planem pod konkretny cel był wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem i żeby w okolicy ich nieruchomości nie powstawały obiekty o charakterze bardziej uciążliwym niż to przewidują przepisy prawa miejscowego. Budowa wytwórni wyrobów betonowych obniża wartość sąsiednich działek budowlanych i zakłóca szeroko pojęty spokój otoczenia. Praca wytwórni nie przejawia się przecież jedynie w jej wytwórstwie i związanym z tym hałasem, ale również w częstotliwości przyjeżdzających i wyjeżdzających z wytwórni samochodów, a także z wytwarzanym z całą pewnością pyłem. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 151 i art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że GINB zbadał i ustalił skutki społeczno-gospodarcze, jakie wywołała wadliwie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, skoro organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie ani nie wskazał żadnych innych dowodów zaistnienia w/w skutków przyjmując a priori, że decyzja ta wywoła takie skutki w przyszłości, naruszając art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w ten sposób, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a., a ponadto Sąd nie uzasadnił, dlaczego GINB przeprowadził postępowanie w zgodzie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., w szczególności najistotniejszy zarzut skarżącego dotyczył braku materiału dowodowego na poparcie nieuzasadnionego wniosku GINB, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywoła (przyszłość) niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze (odmiennie Sąd wskazuje w uzasadnieniu, że decyzja wywołuje w/w skutki – teraźniejszość), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd w poprzednim wyroku nakazał organowi poczynienie ustaleń, czy w wyniku wadliwie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę powstały skutki społeczno-gospodarcze nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. GINB nie wskazał ani jednego dowodu, z którego mogłoby wynikać, że wymienione skutki powstały czy powstaną w przyszłości. Skarżący kasacyjnie nie neguje, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo, lecz naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Co więcej podkreśla, że wytwórnia funkcjonuje już od kilku lat i gdyby stanowiła jakiekolwiek zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, zagrożenie dla środowiska lub faktycznie pogarszałaby jakość życia dla właścicieli konkretnych nieruchomości, to organy administracji mogłyby nakazać wstrzymanie działalności gospodarczej, jednak żaden organ takiego zagrożenia nie stwierdził i w tym kontekście nie można stwierdzić, że powstały lub powstaną jakieś skutki społeczno-gospodarcze. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że organ wydając decyzję powinien rozważyć wystąpienie przesłanek pozytywnych i negatywnych, a tymczasem GINB nie przeprowadził żadnych ustalenia, czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Powołując takie zarzuty w skardze kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, tj. kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa procesowego skarżącego wraz z opłatą od pełnomocnictwa i kosztów podróży skarżącego na rozprawę kasacyjną, w przypadku jego stawiennictwa na rozprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi fakt, że kwestia tego, czy decyzja Starosty Włocławskiego z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdzająca A. G. projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] była już trzykrotnie przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., VII SA/Sa 1943/11 Sąd ten uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że organ nie uzasadnił, dlaczego stwierdzonemu naruszeniu prawa odmówił charakteru rażącego naruszenia. Następnie wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 2627/12 Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzeniu nieważności spornej decyzji, argumentując, że organ ten nie uzasadnił zaistnienia jednej z przesłanek warunkujących możliwość stwierdzenia nieważności, tj. wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że aby mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jaskrawej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Podkreślenia natomiast wymaga, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 910). Nie jest sporne między stronami, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. udzielająca A. G. pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych została wydana z oczywistym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane, gdyż nie pozostaje ona w zgodzie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła bowiem inwestycji polegającej na budowie wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy 200 m², budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza energetycznego, przyłącza wodociągowego i osadnika ścieków, gdy tymczasem decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę wytwórni wyrobów betonowych o pow. zabudowy 328,49 m2, pow. użytkowej 288.31 m2, kubaturze 1843,0 m3. Co istotne również, z obowiązującego w dacie wydawania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., Nr [...] wynikało, że na obszarze, na którym miała zostać zlokalizowana inwestycja dopuszczalna była wyłącznie zabudowa jednorodzinna i usługi nieuciążliwe dla środowiska przyrodniczego i ludzi, gdy tymczasem wytwórnie betonu zalicza się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska (§ 3 pkt 10 lit. g rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r.), co wyłącza możliwość uznania takiej inwestycji za nieuciążliwą. Już tylko powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wytwórni betonu jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dotyczącym nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy wskazać, że wniosek taki jest nieuprawniony. Sporne przedsięwzięcie jest nie do pogodzenia z zastanym ładem przestrzennym, który winien być zgodnie z założeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany przede wszystkim przez zabudowę mieszkaniową, istnienie której z założenia wyłącza na jej terenie tak kolizyjne przedsięwzięcia, jak wytwórnia betonu, generujące tak wiele niekorzystnych dla mieszkańców czynników, że nie sposób odmówić racji twierdzeniom organu odwoławczego. Już tylko sama istota przedsięwzięcia wskazuje, że jest to inwestycja uciążliwa, co znajduje potwierdzenie w jej zakwalifikowaniu do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia dowodów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 2627/12 do rozważenia tej kwestii i uzasadnienia decyzji w takim właśnie kontekście, co też uczynił, a z poczynionymi wnioskami nie sposób się nie zgodzić. Nie mogą wywołać skutków argumenty skargi kasacyjnej, jakoby organ przedstawił istniejące skutki wydanej decyzji, a Sąd I instancji prognozował je na przyszłość, gdyż użyte formy stylistyczne pozostają bez jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dlatego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a tym samym zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeśli zaś idzie o zarzut nieustosunkowania się przez organ do kwestii wystąpienia przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., to wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r., VII SA/Wa 2627/12 przesądził już, że nie ma żadnych formalnoprawnych przeszkód, które mogłyby stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, czy decyzja ta została wykonana, a budowa zakończona. Fakt ukończenia budowy nie stanowi bowiem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., należy wskazać, że zarzut ten skonstruowany został w sposób niezrozumiały, nie sposób jest odnieść się do niego z użyciem jurydycznej argumentacji. Reasumując, należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu, że inwestycja narusza ustalone dla obszaru zasady ładu przestrzennego w sposób rażący i nieznajdujący usprawiedliwienia w przepisach prawa, przez co zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ją zatwierdzającej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.