II GSK 592/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1430/14 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1430/14, po rozpoznaniu skargi A. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 8 kwietnia 2014 r. nr .... w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z 10 stycznia 2014 r. nr ....oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: A. R.5 marca 2008 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z 30 czerwca 2008 r. przyznał A. R. pomoc finansową w wysokości 50 000 zł z zastrzeżeniem spełnienia warunków. W dniu 18 września 2008r. do Oddziału ARiMR wpłynął wniosek skarżącego o płatność, który uznano za kompletny i poprawny. Pomoc została wypłacona 12 listopada 2008 r. na konto wskazane przez wnioskodawcę. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarżący od 2007 r. nie zgłaszał do płatności bezpośrednich działek ewidencyjnych o numerach: 256, 105, 164, 165, 199, 210, 246, 296, 323, 376, 423 położonych w obrębie Z., gmina W., pow. Ł., woj. Ł.. W gospodarstwie skarżącego 22 października i 21 listopada 2012r. zostały przeprowadzone kontrole, które wykazały, że działki ewidencyjne nr 26, 107, 132, 423, 45, 134 znajdują się na terenach podmokłych, a roślinność na nich występująca, tj. trzciny, wysokie trawy, świadczy o tym, że teren ten nie jest użytkowany rolniczo od kilku lat. Ponadto ustalono, ze na działkach ewidencyjnych nr 105, 376, 210 – o łącznej powierzchni 4,15 występuje las. A. R., pismem z 28 grudnia 2013 r., zwrócił się do Dyrektora Oddziału ARiMR o zmianę biznesplanu. Organ decyzją z 4 lutego 2013 r. nie wyraził zgody na zmianę biznesplanu. Następnie Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z 16 sierpnia 2013 r. ustalił A.R. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości 50.000 zł. A. R. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Z kolei postanowieniem 8 listopada 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 30 czerwca 2008 r. o przyznaniu A. R. pomocy finansowej w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’. Dyrektor Oddziału ARiMR, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 10 stycznia 2014 r. stwierdził wydanie decyzji z 30 czerwca 2008 r. z naruszeniem prawa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR), orzekając w sprawie na skutek odwołania wniesionego przez A. R., decyzją z 8 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że działki ewidencyjne nr 26, 107, 132, 423, 45, 134 znajdują się na terenach podmokłych, a roślinność na nich występująca, tj. trzciny, wysokie trawy, świadczy o tym, że teren ten nie jest użytkowany rolniczo od kilku lat. Na tych terenach nie występują nagłe, niespodziewane zalania, bądź intensywne opady, których rolnik nie był w stanie przewidzieć. Ponadto, na działkach ewidencyjnych nr 105, 376, 210 - o łącznej powierzchni 2,27 ha występuje regularny las i wyłączenie tych gruntów z użytkowania rolniczego miało miejsce jeszcze przed złożeniem przez Andrzeja Radlicę wniosku o przyznanie pomocy. Wobec powyższego Prezes ARiMR, uznał że działki ewidencyjne nr 26, 105, 107, 132, 423, 45, 134, 376, 210 nie są użytkami rolnymi i nie są użytkowane rolniczo. Ta okoliczność jest nowa i nie była znana w chwili wydawania decyzji z dnia 30 czerwca 2008 r. o przyznaniu stronie pomocy finansowej w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’. Zdaniem organu odwoławczego, z danych uzyskanych w czasie kontroli ex post wynika, że okoliczności dotyczące użytkowania wymienionych działek stanowią nowe okoliczności w sprawie, o których organ nie wiedział w dniu wydawania decyzji o przyznaniu pomocy. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności w sprawie, zasadne, było wznowienie postępowania, jednakże z uwagi na upływ 5 lat od dnia wydania decyzji, nie było możliwe jej uchylenie oraz odmowa przyznania pomocy i dlatego organ ograniczył się do stwierdzenia, ze decyzja z dnia 30 czerwca 2008 r. była wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy skarżący nie spełnił warunku posiadania gospodarstwa o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie w kraju (9,91 ha), a w związku z tym pomoc nie mogła być przyznana. Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" do Dyrektora Oddziału ARiMR tj. tego samego organu, który wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 30 czerwca 2008 r. Zdaniem Sądu, Dyrektor Oddziału ARiMR, przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy, powinien dokonać weryfikacji danych zawartych we wniosku. WSA podkreślił, że sam organ stwierdził, iż skarżący wiedział o podtopieniach i zalaniach, co potwierdza złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW na rok 2007 tylko do części działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" tj. do działek nr 26, 105, 132, 164, 165, 199, 210, 246, 296, 323, 376 i 423. W ocenie Sądu, skoro taka sytuacja zaistniała wcześniej, organ z urzędu powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z dokumentów, którymi dysponował przed rozpatrzeniem wniosku z 3 marca 2008 r. WSA zaznaczył, że dopiero kontrole przeprowadzone 22 października 2012 r. i 21 listopada 2012 r. ujawniły nieprawidłowości, co skutkowało wznowieniem postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uzasadnione w sytuacji, gdy nowe okoliczności faktyczne i dowody, o których mowa w powołanym przepisie, nie były znane organowi wydającemu decyzję. Nie można uznać za nowe, a więc nieznane organowi, dowody, którymi organ dysponował, lecz z którymi się nie zapoznał albo które niewłaściwie ocenił. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie, organ wiedział, że część działek nie jest użytkowana rolniczo, jednak w wyniku zaniedbania w gromadzeniu materiału dowodowego, przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie pomocy w ramach ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, wydał on decyzję pozytywną i przyznał skarżącemu pomoc. Sąd uznał, że nie może zaakceptować sytuacji, w której błędy i niedociągnięcia organu są naprawiane poprzez korzystanie przez organ z instytucji wznowienia postępowania. Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi, wskutek nieprawidłowego uznania, że organ administracji dysponował wiedzą, że część działek zgłoszonych przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie jest użytkowana rolniczo, a zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania tryb wznowienia postępowania, gdyż nie zaistniała przesłanka do jego wszczęcia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę uznał, że w sprawie nie zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż okoliczności na które powoływał się organ nie były nowe, a jedynie w wyniku zaniedbania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" nie zostały uwzględnione. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przy ocenie wymienionych przesłanek najistotniejszym warunkiem jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie. Sąd pierwszej instancji oceniając zaistnienie podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wypowiedział się w sposób stanowczy co do tego, czy okoliczność faktyczna, na którą powoływał się organ była nowa. Z jednej strony Sąd uznał, że w dacie wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" organ wiedział, że część działek zadeklarowanych we wniosku nie jest użytkowana rolniczo, jednakże w wyniku zaniedbania w gromadzeniu materiału dowodowego wydał decyzję o przyznaniu pomocy (s. 6 uzasadnienia). Z drugiej zaś strony, Sąd podniósł, że "Sam organ stwierdził, iż Skarżący miał wiedzę o podtopieniach i zalaniach działek czego potwierdzeniem jest fakt, że w 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności ONW tylko do części działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy w ramach przedmiotowego działania tj. do działek nr 26, 105, 132, 164, 165, 199, 210, 246, 296, 323, 376, 423. Skoro taka sytuacja zaistniała wcześniej, organ z urzędu powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z dokumentów, którymi dysponował przed rozpatrzeniem wniosku z dnia 03.03.2008 r. Dopiero kontrole dokonane w dniu 22.10. 2012 r. i 21.11.2012 r. dały organowi wiedzę o nieprawidłowościach, co w konsekwencji skutkowało wydaniem w dniu 8.11.2013 r. postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu." (s. 5-6 uzasadnienia) W związku z przedstawionym stanowiskiem stwierdzić należy, że WSA w toku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w istocie nie ocenił wystąpienia podstawowej przesłanki wznowienia postępowania w sprawie – ujawnienia nowych okoliczności faktycznych. Jasne i nie budzące wątpliwości stanowisko Sądu odnośnie do wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych jest warunkiem wstępnym do oceny spełnienia pozostałych przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze wskazaną niekonsekwencję stanowiska Sądu pierwszej instancji, trzeba także podkreślić, że Sąd w żaden sposób nie wyjaśnił ani na jakiej podstawie uznał, że organowi przed wydaniem decyzji z 30 czerwca 2008 r. znana była okoliczność, iż część działek zadeklarowanych przez skarżącego nie jest użytkowana rolniczo, ani też nie podał na czym konkretnie polegało zaniedbanie organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie podważa stanowiska organu, że nowe istotne w sprawie okoliczności faktyczne istniały przed wydaniem decyzji z 30 czerwca 2008 r. Chodzi tu o spełnienie przez skarżącego warunku uzyskania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit a) tiret pierwsze rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm., dalej: rozporządzenie). Zgodnie z powołanym przepisem pomoc finansowa jest przyznawana osobie fizycznej, która z zastrzeżeniem § 7, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jeżeli w wymaganym okresie powierzchnia użytków rolnych w gospodarstwie nie będzie mniejsza niż średnia powierzchnia gruntów rolnych w gospodarstwie rolnym w kraju oraz nie większa niż 300 ha. Skarżący we wniosku o przyznanie pomocy zadeklarował, że w skład jego gospodarstwa rolnego wchodzą działki ewidencyjne o powierzchni użytków rolnych wynoszącej 9,91 ha. W dacie składania wniosku była to minimalna powierzchnia użytków rolnych spełniająca warunek określony w powołanym przepisie rozporządzenia. Nabycie przez skarżącego gospodarstwa rolnego o powierzchni całkowitej 10,60 ha potwierdzał akt notarialny z 26 marca 2007 r. dołączony do wniosku. Według organu, okoliczności faktyczne odnoszące się do rzeczywistego stanu użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącego, zostały ujawnione dopiero podczas kontroli przeprowadzonej 22 października i 21 listopada 2012 r. Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że wobec zadeklarowania przez skarżącego, poczynając od roku 2007, do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności ONW tylko niektórych działek objętych wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia przez Dyrektora Oddziału ARiMR z urzędu postępowania dowodowego z dokumentów, którymi dysponował przed rozpatrzeniem wniosku o przyznanie pomocy. Uwadze Sądu uszło jednak, że wspomniany wniosek skarżący złożył do Dyrektora Oddziału ARiMR jako organu właściwego w sprawie przyznania pomocy, o którą ubiegał się skarżący, zaś organem właściwym do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności ONW jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W związku z tym zadaniem Sądu pierwszej instancji było wykazanie, że Dyrektor Oddziału ARiMR przed wydaniem decyzji z 30 czerwca 2008 r. znał treść wniosków skarżącego składanych do innego organu i w innych postępowaniach administracyjnych. W przeciwnym wypadku brak było podstaw do przyjęcia, że Dyrektor Oddziału ARiMR przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy wiedział o okolicznościach faktycznych, które obecnie traktuje jako nowe. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przy tym, że przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne z jakich powodów nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne. Nawet w przypadku ustalenia, że doszło do zaniedbań organu, o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadnione będzie wznowienie postępowania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Warszawa 2011 s. 557 i powołane tam orzecznictwo). W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).