VII SA/Wa 682/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D K na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-6 oraz art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, dalej: specustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa [...] o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w obrębie skrzyżowania ulic [...]-[...] - [...], w miejscowości [...]" wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych - zezwolił na realizację wskazanej we wniosku inwestycji, zatwierdził podział nieruchomości i zatwierdził projekt budowlany. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podał też, że projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ wskazał także, że w dniu 15 czerwca 2009 r. wpłynęło pismo D K i Z K zamieszkałych przy ul. [...] w [...], którzy jako właściciele działki nr [...] obręb [...] w swoim piśmie nie wyrazili zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej - z uwagi na sposób podziału ich działki nr [...] na działki nr [...] i [...], których granica przebiega po obrysie budynku. Odnośnie ww. organ podał, że ocena zasadności lokalizacji i przebiegu inwestycji w zakresie przedstawionym w złożonym przez inwestora projekcie budowlanym i tym samym sposób podziału nieruchomości, zostały dokonane przez inwestora w projekcie budowlanym, a więc sposób podziału nieruchomości został dokonany przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia i podział ten nie wskazuje na wadliwość przyjętych rozwiązań. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, po rozpatrzeniu odwołania D K i Z K od decyzji Wojewody [...]z [...] sierpnia 2009 r. : -uchylił zapis zaskarżonej decyzji: "nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności" i orzekł w tym zakresie: "działając na podstawie art. 16 ust. 2 specustawy określam termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna", oraz "działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności". Wobec czego decyzja niniejsza zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi i uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; -w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że inwestor spełnił obowiązki wynikające z przepisów ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś projekt budowlany posiada wszystkie niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia wymagane przepisami oraz spełnia wymagania art. 34 ust. 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że obowiązek zamieszczenia w decyzji zapisów w przedmiocie określenia terminu wydania nieruchomości istnieje niezależnie od faktu nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności, który również jest zapisem obowiązkowym w świetle specustawy. W przedmiotowej sprawie, w przypadku nieobjęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi do dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej stała się ostateczna, zastosowanie znalazł termin określony w niniejszej decyzji zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość wymogom specustawy drogowej oraz że brak jest podstaw do zakwestionowania merytorycznych zapisów kształtujących prawa i obowiązki inwestora. Na koniec organ wskazał, że ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez zarządcę drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określona w art. 11f ust. 1 specustawy – organy orzekające nie mogą bez zgody inwestora modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. złożyła D K wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]a także o zasądzenie kosztów sądowych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie : -art. 5 ust. 1 pkt 1,3,7,9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej, -art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie z przekroczeniem granic prawa, -art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, -art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej - przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia, -wewnętrzną sprzeczność w treści decyzji uniemożliwiającą jej wykonanie. W skardze skarżąca zarzuca nieprawidłowości w podziale jej działki oraz zaprojektowanie obiektu drogowego zbyt blisko budynku posadowionego na jej nieruchomości. Nadto wskazała, że treść decyzji jest niezrozumiała, nie można racjonalnie wyinterpretować jaki obowiązuje termin wydania nieruchomości, która wskutek decyzji przeszła na własność zarządcy drogi bowiem skoro jest to 120 dzień od dnia w którym decyzja stała się ostateczna - to jak traktować rygor natychmiastowej wykonalności. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem oceny Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. Nr [...]wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Celem ustawy drogowej jest przyspieszenie realizacji dróg publicznych, zaś celowi temu mają służyć rozwiązania proceduralne i materialne w niej zawarte. Stąd też wprowadzenie w niej rozwiązań skracających tryb postępowania, koncentrujących materiał dowodowy sprawy, a także zakres i skutki kwestionowania rozstrzygnięć. Postępowanie w sprawie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak wynika to z tytułu ustawy, ma charakter szczególny. Oznacza to, że wyłączone są zasady i przepisy proceduralne postępowania opartego na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego, jeżeli określone kwestie proceduralne i materialne zostały uregulowane w tej ustawie. Odnośnie zatem argumentacji wskazanej w skardze wskazać trzeba, że nie mają w niniejszej sprawie zastosowania (z wyjątkiem spraw nieuregulowanych w specustawie) przepisy ustawy Prawo budowlane ani przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i rozwiązania odległościowe w nich zawarte. Do takich wniosków prowadzi analiza treści przepisów art. 11f i art. 12 specustawy drogowej i zawartych w nich ustaleń. Przepis art. 11f wskazuje co winna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 i 2 specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Stosownie do art. 16 ust. 2 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Na podstawie zaś art. 17 ust. 1 specustawy Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Ocena, czy taki interes ma miejsce, została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym powyższa ustawa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 listopada 2012 r. II SA/Rz 740/11, LEX nr 1241346). Odnośnie zatem kolejnego zarzutu skargi wskazać trzeba, że rygor natychmiastowej wykonalności i wydanie nieruchomości w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna są terminami wzajemnie się niewykluczającymi. Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji w celu możliwości rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych bez zbędnej zwłoki czyli natychmiast, natomiast termin wydania nieruchomości ustala się ze względu na właściciela nieruchomości, któremu daje się w ten sposób czas na wydanie nieruchomości bądź opróżnienie lokali czy innych pomieszczeń. W skardze zarzucono również naruszenie Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżącej. Zauważyć jednak należy, że zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg i rozmiar skrzyżowania, które ma zapewnić najbardziej optymalną obsługę komunikacyjną lokalnej społeczności i lokalnego terytorium. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych a następnie techniczno-wykonawczych inwestycji mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią orzeczniczą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11 f ust. 1 ustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie ww. decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko bowiem stwierdzenie przez organ, iż kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje ten organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. W niniejszej sprawie Wojewoda [...], ani także Minister Infrastruktury i Rozwoju nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu przebudowy ww. drogi. Przy czym przepisy ustawy nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organ orzekający w pierwszej instancji miał jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. W tym zakresie organ dokonał w niniejszej sprawie takiej oceny, i ocena ta, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie narusza prawa. Decyzja organu odwoławczego dodała zaś jedynie termin 120 dni na wydanie nieruchomości i jedynie w tym zakresie decyzję I instancji uchyliła, w pozostałym zaś zakresie jako prawidłową utrzymała w mocy, co również Sąd Wojewódzki uznaje za prawidłowe. Nie można się też zgodzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej bowiem w sentencji decyzji jest wskazany prawidłowy przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji -wbrew twierdzeniom skargi- zostało sporządzone w zgodzie z art. 107 § 1 k.p.a. Konkludując, skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, który w ocenie Sądu Wojewódzkiego zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego realizację inwestycji drogowej. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi należało uznać za chybione bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.