II GSK 1820/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Robotowska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych K. oraz P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3052/13 w sprawie ze skargi K. na postanowienie P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczania prawa wglądu do materiału dowodowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., odrzucił skargę K. I. G.E. i T. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego. I Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej jako: "Prezes UKE") w dniu [...] kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej [...]. Na wniosek K. I. G. E. i T. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "KIGEiT"), P. I. I. i T. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "PIIiT") oraz P. I. K. E. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "PIKE") o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "T.") – Prezes UKE dopuścił przedmiotowe organizacje społeczne do udziału w powołanym postępowaniu. W przekazanych w toku postępowania, na wezwanie Prezesa UKE wyjaśnieniach T. wyodrębniła wyjaśnienia w wersji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa w formie załącznika nr 1 oraz w wersji jawnej w formie załącznika nr 2. Przy czym dane zawarte w załączniku nr 1 opatrzyła klauzulą "tajemnica T." Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes UKE, na podstawie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej jako "P.t") oraz art. 123 K.p.a. – ograniczył "KIGEiT", "PIIiT" "PIKE" prawo wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej ustalonych w oparciu o koszty ponoszone T.. Prezes UKE wskazując na definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz podając przykłady danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wymienianych w orzecznictwie stwierdził, że dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez T. zawarte w załączniku nr 1 do pisma TP z dnia 5 czerwca 2012 r. wyczerpują wszystkie przesłanki legalnej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] września 2013 r. wniosła KIGEiT. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. T.– obecnie O. w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła o odrzucenie skargi. Zaprezentowała pogląd, że od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust.1 P.t. służy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Złożyła wniosek o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 207 P.t. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. w zakresie w jakim nie przewiduje środka zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 207 ust. 1 P.t. w administracyjnym toku instancji jest zgodny z art. 78 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji przez to, że w sposób nieproporcjonalny ogranicza zasadę dwuinstancyjności". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r. odrzucił skargę albowiem została wniesiona na akt w stosunku do którego nie został wyczerpany administracyjny tok instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie, ograniczające pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, zostało wydane na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, który nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 P.t., postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z Prawa telekomunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżone postanowienie dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie można uznać, aby jego przedmiotem była kwestia incydentalna w postępowaniu w przedmiocie ustalenia prawidłowej wysokości opłat za usługi wchodzące w zakres rynku zakańczania połączeń w stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej T.. Przeciwnie – dotyczy ono samoistnego problemu prawnego, jakim jest rozstrzygnięcie, czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, WSA uznał, że zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych, a zatem jest zaskarżalne. Zdaniem Sądu I instancji, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 P.t., wobec stosowania przepisów k.p.a., przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że błędne pouczenie przez organ o właściwym trybie zaskarżenia, zamieszczone w końcowej części postanowienia, nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje zatem podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach określonych w art. 58 i 59 k.p.a. Reasumując WSA stwierdził, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła skargę do sądu bez wyczerpania toku instancji, skarga ta, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. II Od powyższego postanowienia zostały wniesione dwie skargi kasacyjne. Skargę kasacyjną złożył Prezes UKE. Postanowienie zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w zw. z art. 141 § 1, art. 144 oraz 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż na postanowienie Prezesa UKE przysługiwał środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa nie przewidywał takiego środka zaskarżenia względem postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi wobec uznania, iż przed wniesieniem skargi do WSA koniecznym było uprzednie zaskarżenie postanowienia Prezesa UKE, w drodze złożonego organowi wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że żaden przepis prawa nie przewiduje, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przepisów k.p.a. oraz Prawa telekomunikacyjnego nie wynika bowiem, aby na tego rodzaju postanowienie przysługiwało zażalenie. Skargę kasacyjną złożyła także K. I. G. E. i T., zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez odrzucenie skargi Izby w związku z uznaniem, iż nie został wyczerpany administracyjny tryb instancyjny, podczas gdy żaden przepis nie przyznaje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., a zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wtedy, gdy k.p.a. tak stanowi (a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie to jest oczywiście zaskarżalne); 2. art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 P.t. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., poprzez nieuwzględnienie możliwości wniesienia skargi administracyjnej na postanowienie rozstrzygające co do istoty, jakim jest postanowienie o ograniczeniu wglądu do materiału dowodowego; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom wskazanym w tym przepisie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, iż od postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t. stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w kodeksie i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Powyższą regułę można rozciągnąć na wszystkie postanowienia, których podstawą wydania są inne ustawy. W przypadku postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 P.t., ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazał ani podstawy prawnej, ani przekonujących argumentów, które miałyby potwierdzać możliwość wniesienia od tego rodzaju postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę K. I. Gospodarczej E. i T. z siedzibą w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z tego powodu, że skarżący nie wyczerpał środków odwoławczych, ponieważ nie zaskarżył postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 września 2013 r. w drodze wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W skargach kasacyjnych wniesionych przez skarżącą i organ w przytoczonych podstawach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne jest wyczerpanie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych mają usprawiedliwione podstawy, co uzasadnia ich uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się wątpliwości co do charakteru prawnego postanowienia, o którym mowa w art. 207 ust. 1 p.t. oraz co do trybu zaskarżania tego postanowienia do sądu administracyjnego, co znalazło swój wyraz w orzeczeniach, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, jak też skarżąca i organ. Jednakże z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jest już utrwalone stanowisko co do tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, podejmowane przez Prezesa UKE na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. jest rozstrzygnięciem w odrębnej sprawie administracyjnej, niezależnie od innych postępowań prowadzonych przez Prezesa UKE. Nie jest to postępowanie w toku innego postępowania, mimo że pozostaje z nim w związku, a wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. postanowienie stanowi samodzielne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. To stanowisko ma swoje uzasadnienie przede wszystkim w tym, że ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 207 § 1 Prawa telekomunikacyjnego, pozostaje w ścisłym związku z ogólną zasadą przyjętą w art. 9 p.t., która określa gwarancje ochrony informacji i dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, przy czym w tym przedmiocie Prezes UKE orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że również Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko, iż postanowienie, o którym mowa w art. 207 § 1 p.t. jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i nie jest to kwestionowane w skargach kasacyjnych. Z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu problem w tej sprawie dotyczy tego, w jakim trybie można zaskarżyć to postanowienie do sądu administracyjnego, skoro kwestia ta nie została wprost uregulowana w Prawie telekomunikacyjnym, wyjaśnienia jej należy poszukiwać w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Już z tego przepisu wynika, że obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia dotyczy sytuacji, gdy stronie służą środki zaskarżenia w danym postępowaniu, natomiast nie można mówić o istnieniu tego obowiązku w sytuacji, gdy z mocy ustawy stronie nie służą w danym postępowaniu środki zaskarżenia. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza taką możliwość, że określony akt administracyjny może być zaskarżony do sądu administracyjnego bez uprzedniego zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Do postępowania, w którym jest wydawane postanowienie na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. mają zastosowanie przepisy Kodeku postępowania administracyjnego (art. 206 ust. 1 p.t.), co oznacza, że to postanowienie jest wydawane w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W tym postępowaniu jurysdykcyjnym środkami zaskarżenia są odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Co do postanowień, jest zasadą, że zażalenie przysługuje na postanowienie, jeżeli ustawa tak stanowi. Skoro zaś na postanowienie nie przysługuje zażalenie, a jest to postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które może być wniesiona skarga stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to oznacza, że skarżącemu nie służyły w postępowaniu administracyjnym środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., a więc może wnieść skargę na takie postanowienie do sądu administracyjnego i nie ma podstaw do przyjęcia, iż wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia. W takim przypadku nie ma także podstaw do uzależnienia wniesienia skargi od wezwania do usunięcia naruszenia prawa z powołaniem się na art. 52 § 2 i art. 3 p.p.s.a., ponieważ wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć zastosowania w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta została przekonująco wyjaśniona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. sygn. akt FPS 7/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 2). Wprawdzie uchwała ta dotyczyła art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu uchwały jest aktualna także w odniesieniu do art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tych względów należy podzielić wywody zawarte w uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych co do tego, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 p.t., ponieważ warunkiem wniesienia skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. nie jest wyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. Nie było więc podstaw do odrzucenia skargi z tego powodu, że skarżąca KIGEiT nie wyczerpała środków zaskarżenia, ani też z tego powodu, że nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Podzielając zarzuty skarg kasacyjnych, należało uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.