II OSK 457/15

Dnia 25 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1237/14 w sprawie ze skargi S. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1237/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2014r., znak: ... w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym dnia 18 kwietnia 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Wojewody M. z dnia 27 stycznia 2014r. w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na kwotę 3.500 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że kontrolowanym postanowieniem Wojewoda M., na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za 8 dni zwłoki w wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku rekreacyjno-letniskowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe na terenie dz. nr ew. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... w miejscowości L., gmina C. Organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wpłynął do Starosty O. w dniu 5 października 2012r. W dniu 10 października 2012r. Starosta O. wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez dostarczenie oryginału prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu 26 października 2012r. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku rekreacyjno-letniskowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe została wydana w dniu 7 stycznia 2014r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda M. w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli od okresu od uzupełnienia braków formalnych wniosku w dniu 26 października 2012r. do dnia wydania decyzji w dniu 7 stycznia 2013r. odliczył okres 65 dni, wynikający z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 73 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (73 – 65 = 8) ocenił, że Starosta O. dopuścił się 8 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody M., że czas związany z wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomieniem o zakończeniu postępowania i oczekiwanie na zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest okolicznością podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, ponieważ jest to zwykła czynność postępowania. Wątpliwości organu rozpatrującego zażalenie budził jednakże sposób liczenia terminów przez Wojewodę M. Mając na uwadze treść art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Wojewoda M. nie zaprzeczył, że termin określony w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane upłynął w niedzielę 30 grudnia 2012r. Mając jednak na uwadze ww. przepis przyjęto, że 65 dzień na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę ww. budynku rekreacyjno - letniskowego upłynął w poniedziałek 31 grudnia 2012r. W związku z powyższym, organ II instancji stwierdził, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 73 dni, a po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, uznał, że w sprawie doszło do 7-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i ustalił wysokość kary na kwotę 3.500 zł Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Starosta O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody M. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie przy obliczaniu terminu wydania decyzji okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu oraz naruszenie art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 20 listopada 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1237/14, Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2014r., jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody M. z dnia 27 stycznia 2014r. zostały wydane zgodnie z art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięć stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 22 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Nałożony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania, nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Sąd podkreślił, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwane organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy. Sąd argumentował, że w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej, postanowieniem z dnia 10 października 2012r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków materialno-prawnych wniosku. Braki zostały uzupełnione w dniu 26 listopada 2014r. i od tego dnia, jak prawidłowo ustaliły organy rozpoczął bieg termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończone zostało decyzją wydaną 7 stycznia 2013r. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji wywiódł, że określone w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności będą przedłużały ten termin. W ocenie Sądu, w przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, organy dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie opóźnienia w załatwieniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, konsekwencją czego było nałożenie kary. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sąd Administracyjnego od powyższego wyroku, Starosta O. zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że opieszałość strony, która nie podejmowała korespondencji oraz operatora pocztowego, któremu doręczenie korespondencji w obrębie jednego powiatu zajęło 6 dni, nie stanowią opóźnień w dochowaniu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, co w rezultacie spowodowało oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako datę rozpoczęcia biegu 65-dniowego terminu wskazał datę uzupełnienia wniosku, tj. dzień 26 października 2012r. Dnia 29 listopada 2012r. wysłano do stron zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i terminie 7 dni na wnoszenie zastrzeżeń przez strony postępowania. Do trzech z czterech osób biorących udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony niniejsze zawiadomienia doręczono do dnia 5 grudnia 2012r. Jedna ze stron - J. R. nie podjęła w ogóle korespondencji. Terminem, do którego ww. strona mogła podjąć korespondencję był dzień 18 grudnia 2012r. Starosta o fakcie nie podjęcia przez ww. stronę korespondencji został poinformowany dopiero dnia 24 grudnia 2012r. Mając powyższe na uwadze Starosta wskazał, że pomiędzy 29 listopada 2012r., a 24 grudnia 2012r., tj. przez okres 25 dni postępowanie nie mogło się toczyć z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Starosty, okres trwania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę winien być pomniejszony o czas przechowywania korespondencji w placówce pocztowej. W ocenie Starosty, biorąc pod uwagę powyższe przyjąć należy, iż decyzję w sprawie pozwolenia na budowę wydano już w 48 dniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, nastąpiło poprzez błędną wykładnię ww. przepisów tj. przez uznanie, że opieszałość strony, która nie podejmowała korespondencji oraz operatora pocztowego, któremu doręczenie korespondencji w obrębie jednego powiatu zajęło 6 dni, nie stanowią opóźnień w dochowaniu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Jednakże dalsza treść zarzutu, jak i jego uzasadnienie wskazują, że chodzi o naruszenie art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu. W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do Starosty O. w dniu 5 października 2012r. W dniu 10 października 2012r. Starosta O. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty w dniu 26 października 2012r. Starosta O. w dniu 31 października 2012r. wszczął postępowanie administracyjne. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku rekreacyjno - letniskowego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne oraz budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe została wydana w dniu 7 stycznia 2014r. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W przedmiotowej sprawie zarówno organ, jak i Sąd I instancji słusznie uznały, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął bieg w dniu 26 listopada 2014r., tj. w dniu uzupełnienia braków złożonego przez inwestora wniosku, gdyż do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc również usunięcie nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Bezsporne jest również, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wydana 7 stycznia 2014r. Spór dotyczy tego, czy brak podjęcia przez jedną ze stron zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego oraz oczekiwanie przez organ na zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomień skutkuje przedłużeniem 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, ww. okoliczności nie mogą być uznane za okres opóźnienia spowodowany z winy strony, albo z przyczyny niezależnej od organu, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Słusznie uznał Sąd I instancji, że wcześniejsze podjęcie niezbędnych czynności spowodowałoby, że organ zmieściłby się w maksymalnym czasie postępowania z wydaniem pozwolenia budowlanego, tj. w okresie 65 dni. Słusznie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do 7-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, dającego podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7