II SA/Rz 552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 552/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej, po rozpatrzeniu wniosku "A." S.A. z dnia 28 października 2009 r., umorzył postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna. W dniu 2 listopada 2012 r. do Dyrektora Izby Celnej [...] wpłynął wniosek ww. Spółki o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną ostateczną decyzją. Jako przesłankę wznowienia strona podała art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 8 ustawy o grach hazardowych, wskazując na wyrok z dnia 19 lipca 2012 r. wydany w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyżej opisaną decyzją ostateczną. Następnie decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 245 § 1 pkt 3 lit. a i § 2 w zw. z art. 240 § 1 pkt 11, art. 244 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) oraz art. 8 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) w pkt 1) stwierdził istnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, gdyż orzeczenie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 ma wpływ na treść ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. ([...]); w pkt 2) odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...] na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], bowiem w wyniku jej uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak, jak decyzja dotychczasowa. Uzasadniając odmowę uchylenia decyzji ostatecznej organ celny wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego doszedł do wniosku, że będący podstawą prawną wydanej decyzji ostatecznej art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego, zatem w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy, tak jak decyzja dotychczasowa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A." S.A. zarzucając niezasadne zastosowanie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, który to przepis stanowi "regulację techniczną", a wobec braku notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej, nie może być stosowany a ponadto naruszenie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 240 § 1 pkt 11 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, że wskutek uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty w ten sam sposób jak decyzja dotychczasowa. Odwołująca Spółka zawnioskowała o stwierdzenie technicznego charakteru przepisu art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Dyrektor Izby Celnej [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 8 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał, że przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczące zezwoleń na działalność w zakresie gier hazardowych reguluję jedynie pewne sposoby (metody) za pomocą których przedsiębiorcy mogą w obrocie gospodarczym czynić zarobkowy użytek z automatów do gier. Przepisy te ustalają sposoby postępowania przedsiębiorców, gdy ci chcą używać automatów w charakterze przynoszącego im korzyść gospodarczą środka produkcji. Ustalając modalności wykorzystywania automatów do gier, nie regulując przy tym bezpośrednio żadnych wymogów dotyczących samych automatów jako takich, przepisy ustawy o grach hazardowych są całkowicie niedyskryminujące, zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym, mają taki sam wpływ na automaty pochodzące z Polski, jak też sprowadzane z innych państw członkowskich. Wskazano również, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie wywarły wpływu na właściwości automatów do gier o niskich wygranych. W dokonanych przez organ ustaleniach znalazła potwierdzenie teza postawiona przez TSUE w wyroku z 19.07.2012 r., że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie odnoszą się do automatów do gier o niskich wygranych i nie określają żadnej ich cechy. Końcowo podkreślono, że przepisy przejściowe ww. ustawy, w tym w szczególności art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie posiadają charakteru technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem Dyrektora nawet gdyby uznać techniczny charakter tych przepisów, to i tak musiałyby one znaleźć zastosowanie w sprawie, gdyż jedynie Trybunał Konstytucyjny jest organem władnym do stwierdzenia naruszenia trybu ustawodawczego i uchylenia z tego powodu wadliwie ustanowionej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, A. S.A. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła bezpodstawne zastosowanie art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych zakazującego przedłużania zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy przepis ten stanowi "regulację techniczną", w rozumieniu Dyrektywy nr 98/34/WE a w konsekwencji w braku notyfikacji tej ustawy Komisji Europejskiej, nie może on być stosowany, zaś wniosek strony winien być uwzględniony, na mocy art. 135 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Strona zarzuciła również bezpodstawne zastosowanie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, podczas gdy z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 z dnia 29.07.2012 r. zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej i orzeczenia o przedłużeniu zezwolenia zgodnie z wnioskiem strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej podtrzymał zajęte stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie zawiera się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu jak i czy postępowanie poprzedzające jej wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi usunięcie decyzji z obrotu prawnego. Trzeba również wskazać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu (korzystając z możliwości normatywnej przewidzianej w cyt. wyżej art. 134 § 1 P.p.s.a.). Otóż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 240 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Z art. 130 § 1 pkt 6 ordynacji podatkowej wynika zaś, że funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba też wskazać, że stosownie do treści art. 221 Ordynacji podatkowej w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Bezsporne jest w rozpoznawanej sprawie, że decyzja ostateczna Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia "A." S.A. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz wydana w wyniku wznowienia tego postępowania decyzja z dnia [...] października 2013 r. zostały wydane i podpisane przez J. Z., tj. działającą odpowiednio z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej [...] jako Zastępca Dyrektora tej Izby Celnej i jako p.o. Dyrektora Izby Celnej [...]. Przypomnieć należy, że instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (zob. uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 18.02.2012 r., I GPS 2/12, Lex nr 12711653). Z kolei w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/6/ONS i WSA 2007/3/16/ NSA wskazał, że przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22.02.2007 r., II GPS 2/06). Trzeba także podkreślić, że w ramach wznowionego postępowania, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Stosownie bowiem do przepisu art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek z art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Stąd też i postępowaniu wznowieniowemu muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przedstawionym wcześniej orzecznictwie. Nadto zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" bez wątpienia odnosi się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W powyższym przepisie nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania (użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny). Zatem pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona (tu upoważniona przez Dyrektora Izby Celnej [...]) nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia, czy to w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie. Reasumując, Sąd uznał, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 240 § 1 pkt 3). W konsekwencji więc należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, nie dokonując merytorycznej oceny zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej [...] uwzględnia wyrażoną powyżej ocenę popełnionego naruszenia. Z tych względów i na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.