II SA/Wa 1458/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów Uniwersytetu [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 4 i art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), § 30 i 39 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] wprowadzonego Zarządzeniem nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 21 września 2011 r. (Monitor [...] z 2011 r., Nr [...], poz. 162 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek wniosku z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., o nieprzyznaniu J. C. stypendium rektora dla najlepszych studentów. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie § 33 ust. 1, Regulaminu Rektor Uniwersytetu [...] w porozumieniu z Odwoławczą Komisją Stypendialną dla Studentów określa procent liczby studentów każdego roku i kierunku studiów prowadzonego na [...], którzy będą otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów, procent ten nie może być niższy niż 5 i wyższy niż 10. W roku 2012/2013 mocą porozumienia z dnia [...] grudnia 2012 r. zawartego pomiędzy Prorektorem Uniwersytetu [...] ds. Studentów i Jakości Kształcenia a Odwoławczą Komisją Stypendialną dla studentów procent liczby studentów każdego roku lub kierunku studiów prowadzonego na [...], którzy będą otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów określa się na 5, jeżeli na kierunku bądź roku stypendium przyznane jest za wysoką średnią ocen oraz odpowiednio 4,5 i 0,5, jeżeli na kierunku lub roku studiów stypendium rektora przyznawane jest za wysoką średnią ocen i osiągnięcia sportowe. Zgodnie z § 30 ust. 1 Regulaminu przy rozpoznawaniu wniosków Odwoławcza Komisja Stypendialna dla Studentów bierze pod uwagę średnią ocen studenta lub jego osiągnięcia sportowe. W roku akademickim 2012/2013 na piątym roku studiów jednolitych magisterskich na kierunku prawo wnioskowano o stypendium zarówno z tytułu wysokiej średniej ocen jak i osiągnięć sportowych. Zgodnie z Regulaminem liczba studentów każdego roku i każdego kierunku studiów prowadzonych na [...] jest ustalana na dzień 15 listopada danego roku akademickiego. Informacje o liczbie studentów, przygotowywane przez pracowników administracyjnych podstawowych jednostek organizacyjnych, zawierają listy rankingowe, które przekazywane są do Odwoławczej Komisji Stypendialnej dla Studentów, listy takie obejmują wszystkich studentów danego roku lub kierunku. Zgodnie z przygotowanymi listami rankingowymi, liczba studentów na 5 roku studiów jednolitych magisterskich na kierunku prawo na dzień 15 listopada roku akademickiego 2012/2013 wynosi 910. Tak więc stypendium rektora na ww. roku zostało przyznane 44 osobom, które osiągnęły najwyższą średnią ocen oraz 5 osobom, które osiągnęły najwyższe wyniki za osiągnięcia sportowe. Próg stypendialny dla piątego roku w roku akademickim 2012/2013, dla jednolitych studiów magisterskich na kierunku prawo, wyniósł 5 – w przypadku stypendium przyznawanego za wysoką średnią ocen, oraz 4 punkty w przypadku stypendium za osiągnięcia sportowe. W związku z powyższym, uzyskanie średniej poniżej progu, nie uprawnia do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów. § 33 ust. 2 Regulaminu stanowi, iż jeżeli studenci spełniający wymogi do otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów stanowią mniej niż 5% liczby studentów jednostki, obliczonych zgodnie z ust. 1 wszyscy ci studenci otrzymują stypendium rektora. Takie brzmienie przepisu wprowadzone zostało Zarządzeniem Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. (Monitor [...] Nr [...] z 2012 r., poz. 342) i na podstawie tego przepisu Odwoławcza Komisja Stypendialna wydała decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., w której odmówiła ww. przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów. Wnioskujący przytacza nieaktualne brzmienie przepisu. Wobec powyższego średnia ocen 4,95 nie sytuuje J. C. wśród 5% najlepszych studentów piątego roku jednolitych studiów magisterskich na kierunku prawo. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię § 33 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 173 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium rektora dla najlepszych studentów. Z kolei w myśl obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przepisu art. 181 ust. 1 ustawy, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym, zaś według art. 186 ust. 1, szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Zatem w tym miejscu już stwierdzić należy, że brzmienie przepisu art. 181 ust. 1 ustawy ("może otrzymywać student") wskazuje na uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu stypendium. Jednocześnie godzi się podkreślić, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w trakcie podejmowania rozstrzygnięcia, a wydanie decyzji odmownej wymaga przede wszystkim szczególnie starannego i rzetelnego oraz szczegółowego wykazania przesłanek warunkujących nieprzyznanie określonego prawa oraz – co należy zaakcentować – przedstawienia w taki sam sposób, że przesłanki te nie zostały spełnione przez stronę, albo że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę. Niezależnie od powyższego – i co jest najistotniejsze w rozpoznawanej sprawie – wskazać należy, że powołane już wyżej brzmienie art. 181 ust. 1 ustawy, zostało znowelizowane z dniem 1 października 2011 r. przez art. 1 pkt 129 lit. a ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455), a jego poprzednia treść stanowiła, że stypendium za wyniki w nauce lub sporcie może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Z kolei według § 30 ust. 1 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie wprowadzania Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, który to przepis stanowił jednocześnie podstawę materialnoprawną powyższych decyzji, stypendium Rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, który: 1) uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub 2) osiąga wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. W ocenie Sądu, działanie organów administracji publicznej, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy Regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia skargi na decyzję dotyczącą odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności Konstytucją i ustawami. Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego treść jest odmienna od treści przepisu ustawowego, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Innymi słowy mówiąc, organ był związany normą ustawową, jako nadrzędną i w konsekwencji winien był wydać rozstrzygnięcie na jej podstawie, a nie na podstawie – sprzecznego z ustawą – prawa wewnętrznego. Wskazać w tym miejscu ponadto należy organowi, że działanie w granicach i na podstawie prawa, w żaden sposób nie zakłóca autonomii uczelni wyższej, zaś taka argumentacja organu w rozpoznawanej sprawie, świadczy chociażby o błędnej interpretacji suwerenności uczelni. Zwrócić należy uwagę, że w podstawie materialnej zaskarżonej decyzji organ wskazuje § 30 Regulaminu, oraz § 39. § 30 stanowi, że stypendium Rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, który: 1) uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub 2) osiąga wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. W treści uzasadnienia organ powołuje § 34, iż "stypendium, o którym mowa w § 30 ust. 1 może uzyskać student, który uzyskał za rok średnią ocen nie niższą niż 4,0 oraz zaliczył wszystkie przedmioty wymagane programem studiów do końca sesji poprawkowej danego etapu studiów. Następnie w uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie § 33 ust. 1, Regulaminu Rektor Uniwersytetu [...] w porozumieniu z Odwoławczą Komisją Stypendialną dla Studentów określa procent liczby studentów każdego roku i kierunku studiów prowadzonego na [...], którzy będą otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów, procent ten nie może być niższy niż 5 i wyższy niż 10. W roku 2012/2013 mocą porozumienia z dnia [...] grudnia 2012 r. zawartego pomiędzy Prorektorem Uniwersytetu [...] ds. Studentów i Jakości Kształcenia, a Odwoławczą Komisją Stypendialną dla studentów procent liczby studentów każdego roku lub kierunku studiów prowadzonego na [...], którzy będą otrzymywać stypendium rektora dla najlepszych studentów określa się na 5, jeżeli na kierunku bądź roku stypendium przyznane jest za wysoką średnią ocen oraz odpowiednio 4,5 i 0,5, jeżeli na kierunku lub roku studiów stypendium rektora przyznawane jest za wysoką średnią ocen i osiągnięcia sportowe. W ocenie Sądu przy uwzględnieniu, że liczba studentów na piątym roku studiów jednolitych magisterskich na kierunku prawo na dzień 15 listopada roku akademickiego 2012/2013 wynosi 910, próg stypendialny ustalono na 5%, a liczba przyznanych stypendiów to 44 za dobre wyniki w nauce i 5 stypendiów za wyniki sportowe nie zgadza się rachunkowo. Z przepisów jasno wynika, że w sprawę przyznania studentowi stypendium dla najlepszych studentów organ rozstrzyga w drodze wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę na fakt, że decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Wymogi prawidłowej decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowią obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wydając decyzję przyznania stypendium dla najlepszych studentów organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w przywołanym przepisie słów "może otrzymać". Decyzja w sprawie przyznania stypendium jest zatem decyzją uznaniową. Organ orzekający w sprawie nie dostrzega jednak, że to właśnie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji uznaniowej organ prowadzący to postępowanie jest obowiązany do dołożenia szczególnej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, Sąd uznał, że decyzje te zostały uzasadnione w sposób wyjątkowo ogólnikowy i niespełniający wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno stwarzać możliwość kontroli przez stronę oraz Sąd prawidłowości toku rozumowania organu ją wydającego oraz motywów rozstrzygnięcia, co jest szczególnie istotne przy ocenie decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia bowiem ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu zakresu uznania administracyjnego. O ile zatem może się tak zdarzyć, że wobec większej ilości osób spełniających kryteria przyznania stypendium niż ilość zabezpieczonych w budżecie środków, nie wszystkie osoby otrzymają stypendium lecz jedynie te mające największe osiągnięcia, to w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania stypendium muszą zostać wskazane jednoznaczne kryteria oceny osiągnięć naukowych lub sportowych osoby ubiegającej się o przyznanie stypendium. Stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle ogólnikowe i wobec tego zasadnie skarżący może postrzegać rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, jako krzywdzące jego osobę. Dlatego też takie uzasadnienie odmowy przyznania przedmiotowego stypendium jest niewystarczające i nie może zostać zaakceptowane z punktu widzenia praworządności. Podkreślić należy, że ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego, aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Równocześnie wyjaśnić należy, że przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę obszerne stanowisko, oraz ustosunkowania się przez organ do zarzutów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może sanować wadliwości wydanych decyzji. Odpowiedź na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Odpowiedź na skargę nie może, jako pismo procesowe, być traktowana jako "aneks" do decyzji, gdyż należy już do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien bowiem odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub prawnych (art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że przedmiotem badania pod kątem legalności i zgodności z prawem przez Sąd jest wyłącznie zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zatem Sąd w swych rozważaniach mógł odnieść się wyłącznie do argumentacji przedstawionej w treści wskazanych decyzji. Biorąc zatem pod uwagę, że odpowiedź na skargę nie stanowi dokumentu, który podlega kontroli przez Sąd, stanowisko w nim zawarte nie może zostać poddane ocenie Sądu. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przez organ orzekający art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, nie niesie w sobie cech prawidłowej decyzji uznaniowej, lecz naruszając w sposób już wyżej opisany przepisy art. 181 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., charakteryzuje się dowolnością, która ma istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ wyda decyzję z uwzględnieniem poczynionej powyżej przez Sąd oceny prawnej, przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego według podanych wyżej reguł. Organ powinien również uzasadnić dlaczego, w oparciu o § 33 pkt 1 Regulaminu, określił, iż właśnie 5 %, a nie 6 czy 7 studentów może otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów. Dla porządku wskazać należy, że należy zgodzić się z organem, iż skarżący w sposób nieuprawniony, powołuje się na § 33 ust. 2 Regulaminu w brzmieniu nieobowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.