II SAB/Gd 76/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Rzecznika Konsumentów do rozpatrzenia wniosku B. P. z dnia 1 kwietnia 2014 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego M. D. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu obejmującej podatek od towarów i usług. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2014r. B. P. zwrócił się do Starostwa Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Sz. z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej o sposobie wykonywania obowiązku opisanego w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów na terenie Zakładu Karnego w Sz., w uzasadnieniu wskazując, że na terenie Zakładu Karnego działa podmiot prowadzący działalność handlową, zaś administracja zakładu karnego nie ma obowiązku udostępniania osadzonym innych aktów prawnych poza wyszczególnionymi w kkw. W takim stanie rzeczy osoby pozbawione wolności mają znacznie utrudniony dostęp do wiedzy o swoich prawach jako konsumenci . W odpowiedzi na wniosek B. P. Powiatowy Rzecznik Konsumentów w Sz. pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. poinformował, że sposób wykonywania przez rzecznika obowiązku opisanego w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów na terenie Zakładu Karnego w Sz. nie stanowi informacji publicznej. Rzecznik przytoczył treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że w świetle konstytucyjnej wykładni prawa do informacji, informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W świetle powyższego zapewnienie przez rzecznika konsumentów bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumenckich nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik poinformował jednocześnie, że decyzję w sprawie prowadzenia działalności handlowej na terenie Zakładu Karnego podejmuje szef jednostki, a nie rzecznik. B. P. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Sz. wyjaśniając, że w dniu 3 kwietnia 2014r. złożył wniosek o udostępnienie mu informacji publicznej o sposobie wykonywania przez Rzecznika Konsumentów w Sz. obowiązku opisanego w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów na terenie Zakładu Karnego w Sz. i do dnia złożenia skargi zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do udostępnienia mu informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Rzecznika, sposób wykonywania przez Rzecznika Konsumentów obowiązku opisanego w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi informację publiczną. Skarżący wskazał nadto, że jego wniosek dotyczył udzielenia informacji o działalności organu, a nie postulatu aby organ zapewnił bezpłatne poradnictwo. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Rzecznik Konsumentów w Sz. podał, że skarga jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu Rzecznik powołał się na argumentację zawartą ww. piśmie z dnia 11 kwietnia 2014r., podając ponownie, że zapewnienie przez rzecznika konsumentów bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumenckich nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto Rzecznik podniósł, że nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że rzecznik jest organem. Wskazano, że rzecznik nie jest organem administracji publicznej ani powiatu lecz pracownikiem samorządowym. Nie będąc organem nie wydaje decyzji, ale zapewnia bezpłatne poradnictwo konsumenckie osobiście w siedzibie Starostwa Powiatowego w Sz. oraz pisemnie na wniosek złożony przez konsumenta. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 czerwca 2014r. podtrzymał swój wniosek, wskazując że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, rzecznik wykonuje zadania ustawowe, m.in. wyszczególnione w art. 42 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a więc jest organem administracji publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji o swojej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W myśli przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zw. dalej p.p.s.a.- kontrola ta obejmuje również bezczynność organów administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ, mimo ciążącego na nim obowiązku w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy, nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla stwierdzenia, więc czy zachodzi bezczynność organu niezbędne jest uprzednie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Z kolei stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku udzielenia informacji publicznej uznać należy, że bezczynność organu może wystąpić tylko wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia. Ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy, a także procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Oceniając czy Rzecznik Praw Konsumenta pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego należało ustalić czy jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Pojecie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W orzecznictwie przyjmuje się, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych w tym: treść dokumentów urzędowych, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść, opinii, ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności 1.organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego 5. podmioty reprezentujące inne osoby prawne lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samborzu terytorialnego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powyższego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej. Zawarte sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zadań "władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowanie ustawowe. Pojecie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast zadanie władzy publicznej użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP. Ochrona interesów konsumenta, zgodnie z ww. ustawą jest podejmowana w interesie publicznym dla ochrony prawa konsumenta w jego stosunkach z przedsiębiorcami. Rzecznik realizuje swoje zadania nałożone na niego w drodze ustawowej, które ze względu na swój cel mają charakter publiczny. Zgodnie z przepisem art. 39 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów wykonuje zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony praw konsumentów. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r. nr 50, poz. 331 zez m.) ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesu przedsiębiorców i konsumentów. Zgodnie z powoływanym przepisem art. 42 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy do zadań rzecznika konsumentów, w szczególności należy zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów. Przepis art. 42 ust. 1 stanowi o kolejnych obowiązkach rzecznika takich jak składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów, występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów, współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi oraz wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych. Mając powyższe na uwadze oraz analizując przedstawione przez skarżącego żądanie Sąd uznał, że postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie do żądania udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia 1 kwietnia 2014r., w którym skarżący wniósł o udzielenie informacji o sposobie wykonywania obowiązku opisanego w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jako działania z zakresu działalności poradniczej i informacyjnej rzecznika, szeroko rozumianej edukacji mającej na celu bezpłatne poradnictwo konsumenckie i informację prawną w zakresie ochrony interesów konsumenta, stanowiących w istocie realizację zadania publicznego. Należy bowiem wskazać, że przedmiotu skargi nie stanowi domaganie się przez skarżącego zapewnienia bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego przez Rzecznika na terenie Zakładu karnego czy też domaganie się przed Sądem zapewnienia takiego poradnictwa. Wskazać też należy, że żądanie uzyskania ww. informacji nie wymagało uzasadnienia przyczyn dla których skarżący wystąpił o jej udzielenie. Ustawa nie przewiduje ściśle określonej formy, w jakiej następuje udzielenie informacji. Każda odpowiedź pisemna czy wystosowana bezpośrednio do strony może być uznana za dopuszczalną i wystarczającą z punktu widzenia oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzając bezczynność Sąd nie wskazuje sposobu załatwienia sprawy i nie może nakazać podjęcia czynności określonej treści. Organ może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast odmowa udzielania informacji następuje w drodze wydania decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Stosownie do art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Wniosek skarżącego wpłynął do Rzecznika w dniu 3 kwietnia 2014r. Odpowiedź na pismo została wystosowana w dniu 11 kwietnia 2014r., a więc niezwłocznie. Brak udzielenia informacji wynikał zatem z błędnego przekonania, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, o czym skarżący został niezwłocznie powiadomiony. Zachowanie adresata wniosku nie miało żadnych cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz było wynikiem przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. przyznając pełnomocnikowi skarżącego ustanowionemu z urzędu ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z podatkiem od towarów i usług, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. z 2013r., poz. 490).