IV SA/Wr 395/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Wnioskiem z dnia z dnia 20 grudnia 2013 r. S. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta J.G. o udostępnienie informacji publicznej w postaci trzech pism zawierających uwagi dotyczące zlecenia przez Prezydenta Miasta J.G. na rzecz K. Sejmiku Osób Niepełnosprawnych realizacji zadania publicznego pt. "Telekonferencja - zatrudnianie osób z niepełnosprawnością - nowe szanse i wyzwania", poprzez wykonanie ich kserokopii i przesłanie na wskazany adres bez anonimizacji jakichkolwiek danych zawartych w tych dokumentach. Wniosek tej samej treści i w tej samej dacie został złożony także przez Karkonoski Sejmik Osób Niepełnosprawnych, w imieniu którego działał S.S. - prezes Sejmiku. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Sekretarz Miasta - działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta J.G. - pismem z dnia [...]nr [...]poinformowała wnioskodawcę, że dane osobowe osób podpisujących pisma nie stanowią informacji publicznej, zwłaszcza, że osoby te zastrzegły anonimowość. Z kolei sprawa dotycząca udostępnienia kserokopii pism odnoszących się do oferty z dnia 26 kwietnia 2013 r. K. Sejmiku Osób Niepełnosprawnych w J.G. została załatwiona pismem z dnia 26 sierpnia 2013r. Ponadto Miasto czuje się związane zastrzeżeniami anonimowości osób podpisujących przedmiotowe pisma i nie może doprowadzić do podważenia tego zaufania. Wskazane wyżej pismo Prezydenta Miasta J.G. nr [...]S. S. uznał za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia mu żądanych danych i wniósł na nie odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Prezydentowi; w każdym zaś przypadku o uwzględnienie niniejszego odwołania w całości przez organ i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony. Odwołujący podniósł zarzut naruszenia następujących przepisów , a to: - art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozbawionego obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej w postaci powołania podstawy prawnej, przedstawienia uzasadnienia prawnego, należytego uzasadnienia faktycznego oraz pouczenia o trybie i terminie wniesienia środka zaskarżenia, mimo że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej ustawa o dostępie do informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej, co godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i 11 k.p.a., - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że niniejsza sprawa wszczęta przez skarżącego wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci trzech pism zawierających negatywne uwagi, dotyczące zlecenia przez Prezydenta na rzecz K. Sejmiku Osób Niepełnosprawnych realizacji zadania publicznego pt. "Telekonferencja «Zatrudnianie osób z niepełnosprawnością - nowe szanse i wyzwania»" została uprzednio rozstrzygnięta ("załatwiona") pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r., mimo że skarżący nie był stroną tamtego postępowania ; - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej w postaci treści opinii, mimo że stanowią one informację publiczną w rozumieniu powołanych przepisów; - art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, że ochrona danych osobowych osób składających opinie przemawia za odmową udzielenia informacji publicznej w postaci treści tych opinii, mimo że stanowią one informację publiczną, a nazwa organizacji, jak również dane reprezentującej ją osoby fizycznej (ujawnione prawdopodobnie we właściwych rejestrach) nie stanowią chronionych danych osobowych. Postanowieniem z dnia 7 marca 2014 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. na podstawie art. 134 k.p.a.stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył przepis art. 104 § 1 i 2 k.p.a. , w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej; decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przywołał też art. 127 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dalej wskazał ,że organ odwoławczy, co wynika z art. 134 k.p.a., stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przy czym niedopuszczalność środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych stwierdza się, gdy środek ten został wniesiony od rozstrzygnięcia administracyjnego lub innej czynności organu, które nie podlega zaskarżeniu odwołaniem, czy zażaleniem. W sprawie niniejszej organ odwoławczy ustalił, że S. S. zaskarżył czynność Prezydenta Miasta J.G. polegającą na udzieleniu pisemnej informacji, że dane osobowe osób podpisujących pisma nie stanowią informacji publicznej. W tych okolicznościach organ nie można przychylić się do stanowiska strony, wywodzącego, że w sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta J.G. w postaci pisma organu z dnia 20 grudnia 2013 r. Kolegium wskazało, że po pierwsze zaskarżone pismo Prezydenta Miasta J.G. z dnia 2 stycznia 2014 r., nr[...], nie ma formy decyzji administracyjnej, po drugie zaś Prezydent Miasta J.G. nie miał podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego do wydania takiej decyzji. Organ odwołał się do pojęcia informacji publicznej zawartego w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W ich rozumieniu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności wymienionych w art. 6 ustawy. Sformułowania ustawy nie są zbyt jasne, stąd też przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona i odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś indywidualnej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Stąd też nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Odwołując się też do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji wskazał ,że ugruntowało się stanowisko, wedle którego odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy decyzja może być wydana tylko wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Może być więc ona wydana wówczas, gdy wchodzi w grę w ogóle zastosowanie ustawy. Natomiast ustawa znajduje zastosowanie, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia jedynie wnoszącego pismem, że jego sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu. Wydanie decyzji administracyjnej w takiej sytuacji, oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej. Kolegium podkreśliło, że sprawa wynikła z wniosku S. S., który podaniem z dnia 20 grudnia 2013 r. zwrócił się o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej informacji o w postaci trzech pism zawierających negatywne uwagi dotyczące przez Prezydenta Miasta na rzecz Sejmiku realizacji zadania publicznego pt. "Telekonferencja - zatrudnianie osób z niepełnosprawnością - nowe szanse i wyzwania", poprzez wykonanie ich kserokopii i przesłanie na adres wskazany w nagłówku niniejszego wniosku, bez anonimizacji jakichkolwiek danych zawartych w tych dokumentach. Na wniosek ten Prezydent Miasta J.G. odpowiedział pismem będącym przedmiotem rozpoznawanego odwołania. Organ II instancji odnosząc treść wniosku S. S. do przedstawionych powyżej przepisów prawa, stwierdził , że skoro Prezydent Miasta J.G. uznał ,ze wniosek nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, ale dotyczy informacji o innym charakterze, to nie mógł wydać w tej sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W takim przypadku właściwą formą załatwienia sprawy jest pismo informujące o tym , że żądana do udostępnienia informacja nie jest informacją publiczną. Stąd też niezasadnie odwołujący zarzucił, że wypowiedź organu administracyjnego w takim przypadku powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Z kolei takie pismo informacyjne może zostać uznane za czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że może być poddane weryfikacji przez sąd administracyjny. W konkluzji Kolegium uznało ,że pismo Prezydenta Miasta J.G. z dnia 2 stycznia 2014 r. nie podlega zaskarżeniu odwołaniem. A skoro nie podlega zaskarżeniu, to organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie na taką czynność, stwierdza niedopuszczalność tego odwołania w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. W świetle powyższego Kolegium uznało, że pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu, odnoszące się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o informacji publicznej, pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem z przyczyn przytoczonych powyżej odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn proceduralnych, a zatem organ odwoławczy nie rozpoznaje merytorycznej treści zarzutów. Pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 7 marca 2014 r. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia: 1/ przepisów postępowania , a to: - art. 104 oraz art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie organu I Instancji nie było decyzją administracyjną; - art. 61, art. 7 w zw. z art. 70 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej obejmował wyłącznie danych podmiotów, które złożyły negatywne uwagi dotyczące zlecenia przez Prezydenta Miasta na rzecz K. Sejmiku Osób Niepełnosprawnych realizacji zadania publicznego pt. "Telekonferencja «Zatrudnianie osób z niepełnosprawnością - nowe szanse i wyzwania»", podczas gdy z jego literalnego brzmienia wynikało, że wniosek obejmuje całą treść tych uwag (w tym informacje o ich autorach); - art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasadę przekonywania; - art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. 2/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 1 ust. 1, art. 6 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej oraz że rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w niniejszej sprawie nie musiało mieć formy decyzji administracyjnej, mimo iż żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organy obu instancji błędnie odmówiły żądanym informacjom statusu informacji publicznej. W ocenie skarżącego w dniu 2 stycznia 2014 r. organ I Instancji wydał decyzję, którą odmówił udostępnienia żądanych opinii stwierdzając, że dane osobowe osób podpisujących opinie nie stanowią informacji publicznej. Decyzja ta pomimo swojej merytorycznej wadliwości, spełnia przesłanki umożliwiające uznanie jej za decyzję administracyjną. Według skarżącego na organie I Instancji spoczywał obowiązek wydania decyzji administracyjnej, bowiem informacja o udzielenie której wnioskował jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . Jeśli nawet organy powzięły wątpliwości co do charakteru informacji o autorach opinii, to sama treść opinii jest niewątpliwie informacją publiczną i przynajmniej w tym zakresie należało wydać decyzję administracyjną. Gdy istnieją przesłanki do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, organ administracji jest zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji, nie może natomiast poprzestać na udzieleniu stronie informacji o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego, organ II Instancji błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie organu I Instancji nie było decyzją administracyjną, mimo że wydane rozstrzygnięcie posiada konstytutywne elementy wymagane przez ustawodawcę . W orzecznictwie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W przypadku wątpliwości judykatura nakazuje przyjmować domniemanie działania w formie decyzji, zgodnie z tendencją do zwiększania sfery ochrony prawnej przyznanej obywatelom. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pismo nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Skarżący dalej wywodził ,że mimo, iż postępowanie w sprawie zakończonej nieformalnym "pismem" jest obarczone wadliwością, to adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie przywrócenia działania administracji publicznej do stanu zgodności z prawem. W ocenie skarżącego SKO w sposób arbitralny i nieuzasadniony uznało decyzję za czynność materialno-techniczną mającą postać "pisma informacyjnego", bez jej analizy przez pryzmat wymagań określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom SKO, decyzja zawiera owe minimum elementów pozwalające uznać przedmiotowe rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta za decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a. Mimo merytorycznej wadliwości, decyzja posiada konstytutywne elementy decyzji administracyjnej: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt; wskazanie adresata aktu; rozstrzygnięcie o istocie sprawy (faktyczna odmowa udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie, iż sprawa ta została już wcześniej załatwiona pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. - res iudicata - a nadto stwierdzenie, iż dane osobowe osób podpisujących opinie nie stanowią informacji publicznej, w szczególności wobec zastrzeżenia przez te osoby anonimowości; podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zdaniem skarżącego powyższe jednoznacznie dowodzi, że decyzja jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Według skarżącego w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn niedopuszczalności odwołania, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, a tym samym odmienny pogląd SKO wyrażony w zaskarżonym postanowieniu stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie skargi , podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniającą je argumentację , przywołaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Ocena zasadności skargi wymaga z jednej strony wskazania prawnych form działania podmiotu , będącego adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. A z drugiej strony wskazania środków prawnych przysługujących podmiotowi uprawnionemu do żądania informacji publicznej do weryfikacji stanowiska podmiotu zobowiązanego w tym zakresie. W odniesieniu do pierwszego zagadnienia stwierdzić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. 2014, poz.782) wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej , a mianowicie : 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w Biuletynie, 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej , przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy, 4) udostępnienie informacji publicznej, 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (G. Sibiga , Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, " Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 3 ). Podkreślić jednak należy, że wymienione wyżej formy działania powinny być stosowane wyłącznie wówczas , gdy żądana informacja – według oceny adresata wniosku- ma walor informacji publicznej. Przechodząc do drugiej kwestii stwierdzić należy, że w zależności od zastosowanej przez podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej prawnej formy działania, podmiotowi uprawnionemu przysługują następujące środki prawne , a mianowicie : 1/ od decyzji odmownej , odwołanie do organu II instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie do adresata wniosku, a następnie skarga do sądu administracyjnego, 2/ od pisma informującego ( zawiadomienia , powiadomienia) skarga do sądu administracyjnego na bezczynność . Natomiast ,gdy objęte wnioskiem o udzielenie informacji publicznej , informacje nie mają waloru informacji publicznej to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie znajdują zastosowania. Podobnie niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej , gdy żądana informacja nie jest informacja publiczną . W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien pisemnie poinformować wnioskodawcę o tym ,że wzmiankowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej. Stanowisko podmiotu zobowiązanego ( adresata wniosku) w tym zakresie można zwalczać jedynie w drodze skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego , który jest zobowiązany – w takim przypadku – ocenić , jaki charakter mają żądane informacje . Przenosząc te ogólne uwagi na grunt okoliczności badanej sprawy stwierdzić należy ,że osią sporu między stronami jest kwalifikacja prawnej formy działania adresata wniosku skarżącego z dnia 20 grudnia 2014r. o udostępnienie informacji publicznej. Z materiału aktowego sprawy wynika, że działająca z upoważnienia Prezydenta J.G. Sekretarz Miasta B. C. pismem z dnia 2 stycznia 2014r. poinformowała wnioskodawcę ,że dane osobowe osób podpisujących pisma nie stanowią informacji publicznej , zwłaszcza ,że osoby te zastrzegły anonimowość. Abstrahując od merytorycznej poprawności zajętego w tej sprawie stanowiska , wspomniane pismo - w ocenie Sądu - ma charakter wyłącznie informacyjny . W sytuacji , gdy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej , oceni żądane informacje jako niepubliczne , to jedyną dopuszczalną formą działania w tym przypadku jest stosowne pismo informacyjne , adresowane do wnioskodawcy. Z natury rzeczy prawidłowo sporządzone pismo o charakterze informacyjnym , wychodzące z organu administracji publicznej musi zawierać oznaczenie wnioskodawcy i osoby działającej w imieniu organu , podpis takiej osoby oraz treść przekazywanej informacji. W związku z tym nie w każdym przypadku wypracowane przez judykaturę i doktrynę standardy co do elementarnych , konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej mogą mieć zastosowanie, a w szczególności przesądzać automatycznie , że mamy do czynienia decyzyjnym trybem działania organu . Z taką sytuacją nie mamy do czynienia , w przypadku , gdy na gruncie danej ustawy nie przewidziano takiej formy działania. Gdyby iść tokiem rozumowania skarżącego, to wydanie decyzji administracyjnej w przypadku uznania przez organ , że nie ma do czynienia z informacją publiczną , może być uznane za wydanie jej bez podstawy prawnej , co według art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności . Zastosowanie bowiem przez podmiot zobowiązany formy decyzyjnego działania zostało zastrzeżone wyłącznie dla odmowy udzielenia informacji publicznej , w odniesieniu do której istnieją zakazy bądź ograniczenia w jej udostępnieniu , a nie w stosunku do informacji , które nie mają takiego przymiotu. Ze względu na przedmiot zaskarżenia nie jest rzeczą Sądu wypowiadanie się w rozpatrywanej sprawie , czy adresat przedmiotowego wniosku z 20 grudnia 2013r. prawidłowo zakwalifikował żądane informacje jako nie stanowiące informacji publicznej. Ta kwestia może być przedmiotem rozważań i oceny Sądu wyłącznie w ramach skargi na bezczynność adresata wniosku. Natomiast przedmiotem sporu jest postanowienie - wydane w trybie art.134 k.p.a. – stwierdzające niedopuszczalność odwołania . Z uwagi na fakt, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. W ocenie Sądu podniesione w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności z zakresu postępowania dowodowego są nieuzasadnione. Niewątpliwie to na organie administracji ciąży obowiązek określenia , jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organ w toku prowadzonego postępowania w zakresie wymaganym przedmiotem zaskarżonego postanowienia spełnił powyższy wymóg . Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma podstaw do uznania , że organ naruszył obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego . Nie sposób również przyjąć , by istniały braki w materiale dowodowym sprawy, albowiem na potrzeby rozpatrzenia niniejszej sprawy akta administracyjne sprawy posiadają walor kompletności. Organ dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności . Przede wszystkim zauważyć należy ,że będące przedmiotem osądu postanowienie nie rozstrzyga o merytorycznym załatwieniu wniosku strony z dnia 20 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ,lecz stanowi o załatwieniu sprawy w znaczeniu procesowym , bo niewątpliwie takim jest wydanie postanowienie w trybie art.134 k. p.a., kiedy to nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego. Jak już była o tym mowa wyżej w rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest wyłącznie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., wydane na podstawie powołanego art. 134 kpa, stwierdzające niedopuszczalność odwołania na pismo Nr[...], zatem zawarte w skardze zarzuty natury merytorycznej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w ramach tego postępowania, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczy załatwienia sprawy , lecz samego postępowania w sprawie. Stosownie do art. 134 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ma rację organ , kiedy zauważa , że niedopuszczalność odwołania może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym, bądź przedmiotowym. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach , gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. pismo informacyjne lub czynność materialno- techniczną. Istotą sporu jest – o czym była już mowa wyżej - kwalifikacja prawna pisma organu z dnia 2 stycznia 2014 r . , stanowiącego odpowiedź na wniosek . W tym miejscu przypomnieć jedynie należy , że stosownie do art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 §1 i § 3 kpa). Ponadto sprawa powinna kwalifikować się do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zaskarżone odwołaniem pismo jest odpowiedzią na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że ma ono charakter stricte informacyjny, bowiem jest jedynie wypowiedzią organu odnośnie niemożliwości załatwienia wniosku strony z tego powodu, że dane osobowe osób podpisujących pisma nie stanowią informacji publicznej . Od takiego pisma nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, bowiem nie przewiduje go Kodeks postępowania administracyjnego, jak również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast odwołanie jest wtedy między innymi niedopuszczalne , gdy ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia takiego środka zaskarżenia, Zatem zaskarżenie odwołaniem pisma organu z dnia 2 stycznia 2014r. - mającego charakter wyłącznie informacyjny - nie jest dopuszczalne. W związku z tym organ dokonując oceny odwołania strony we wstępnej fazie postępowania odwoławczego prawidłowo uznał, że zachodzi jego niedopuszczalność . Stwierdzenie bowiem braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania , od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych . Natomiast w niniejszej sprawie nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego argumenty skarżącego dotyczące prawidłowości trybu procedowania przez organ, do którego wpłynął wniosek strony z dnia 20 grudnia 2013r. , albowiem w tym zakresie strona może skorzystać z innych przysługujących jej środków zaskarżenia . Wskazać bowiem należy, że strona niezadowolona z takiej formy działania organu, polegającego na odpowiedzi na wniosek w formie pisma o charakterze informacyjnym może skorzystać z innej formy kontroli zachowań organów administracji publicznej, jaką jest skarga na bezczynność organu. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze. zm.) do oddalenia skargi.