VI SA/Wa 871/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ") postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."), oraz art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r, Nr 164, poz. 1027 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"), w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290, zwanej dalej "ustawą o zmianie"), stwierdził niedopuszczalność odwołania, wniesionego przez B. Sp. z o.o. w B. (dalej: "Strona", "Skarżący"), od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, z [...] października 2013 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzją z [...] października 2013 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, oddalił odwołanie Strony, od rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert ogłoszonego [...] sierpnia 2013 r., kod postępowania: [...], poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, świadczenia w zakresie: nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób - ryczałt miesięczny, prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. Pismem z [...] października 2013 r., Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, za pośrednictwem Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, które [...] listopada 2013 r. wpłynęło do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia. W zaskarżonym postanowieniu z [...] stycznia 2014 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, Prezes NFZ stwierdził, że decyzja z [...] października 2013 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru została doręczona pełnomocnikowi Strony, 28 października 2013 r. Zgodnie z art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w związku z art. 5 ustawy o zmianie, świadczeniodawca wnosi odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do Prezesa NFZ w terminie 7 dni od dnia otrzymania tej decyzji. Stosownie zaś do art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Zatem bieg terminu, do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji, rozpoczął się w pierwszym dniu następującym po otrzymaniu przez świadczeniodawcę tej decyzji, tj. 29 października 2013 r., a skończył z upływem ostatniego ze wskazanych siedmiu dni, tj. 4 listopada o godzinie 23:59. Tymczasem odwołanie od ww. decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, złożone przez Pełnomocnika, pismem z [...] października 2013 r., wysłanym 25 października 2013 r., (data stempla pocztowego), wpłynęło do siedziby [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ 28 października 2013 r., co potwierdza stempel wpływu ww. pisma, zamieszczony na odwołaniu. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że termin uważa się za zachowany, o ile środek odwoławczy zostanie złożony w ściśle zakreślonych ramach czasowych tj. w niniejszej sprawie w terminie 7 dni od daty przyjętej za początek biegu terminu. Organ prawidłowo pouczył Stronę o przysługującym środku odwoławczym oraz terminie na jego wniesienie, a możliwość zapoznania się z treścią decyzji, zamieszczoną stosownie do art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach na tablicy ogłoszeń w siedzibie lub na stronie internetowej właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu, nie zastępuje prawa do indywidualnego odbioru tej decyzji przez świadczeniodawcę i nie jest z tym prawem równoznaczna. Organ wskazał, że jak wielokrotnie wskazywało orzecznictwo sądów administracyjnych, wydanie decyzji przez organ II instancji wskutek rozpatrzenia przedwczesnego środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołanie zostało złożone przez Pełnomocnika świadczeniodawcy przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania czynności, a więc przed wejściem decyzji do obrotu prawnego, w związku z czym Prezes NFZ stosownie do art. 134 K.p.a., zobowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Na powyższe postanowienie, Skarżący pismem z [...] lutego 2014 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając: 1. Naruszenie art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, poprzez jego zastosowanie jako podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania Skarżącego z [...] października 2013 r., z uwagi na rzekome niezachowanie terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 110 wskazują że gdy decyzja Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia została opublikowania 24 października 2013 r. na stronie internetowej Funduszu zgodnie z ustawowym obowiązkiem wynikającym z art. 110 K.p.a. to należy decyzję tą traktować jako wprowadzoną do obrotu prawnego w tym dniu, stąd odwołanie wniesione 25 października 2013 r. zostało złożone w terminie. 2. Naruszenie art. 110 K.p.a. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż zdarzeniem powodującym rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania jest publikacja – ogłoszenie decyzji Dyrektora [...] Oddziały Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. tj. dzień 24 października 2013 r. 3. Naruszenia art. 57 §1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż terminem do wniesienia odwołania jest pierwszy dzień następujący po zdarzeniu a więc ogłoszeniu decyzji w sytuacji gdy treść art. 57 § 1 K.p.a., ma charakter instrukcyjny przy obliczaniu terminów i stanowi o sposobie ich obliczania w postępowaniu administracyjnym i nie wyłącza możliwości złożenia odwołania w dacie zdarzenia inicjującego rozpoczęcie biegu terminu. 4. Naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa, w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W opozycji do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. 5. Naruszenie art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 oraz art. 12 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zachowania terminów określonych w przepisach prawa oraz nie poinformowanie o wydłużeniu tego terminu. 6. Naruszenie art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie merytorycznych zarzutów zawartych w odwołaniu, a jedynie poprzestanie organu na uzasadnieniu podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania ze względu na rzekome uchybienie terminu poprzez nie odniesienie się do istotnych uchybień postępowania konkursowego podnoszonych w treści odwołania. 7. Naruszenie prawa materialnego, a to § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 8. Naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach, poprzez niezastosowanie równych warunków konkursu dla wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. 9. Naruszenie art. 140 ustawy o świadczeniach, poprzez kwalifikację oferty podmiotu S. mimo braku dokumentów potwierdzających posiadanie urządzenia RTG w momencie zawiązania ofert, co było niezbędne aby w sposób skuteczny zgodny z wymogami uzyskać dodatkowe punkty w przeprowadzanym konkursie. 10. Naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie dokumentów, w których poświadczona była nieprawda przez podmiot S., mimo zgłoszonych nieprawidłowości przez innych oferentów oraz nieustosunkowanie się do podnoszonych argumentów merytorycznie, a także rozstrzygnięcie konkursu i podpisanie umowy z podmiotem S. w B. mimo nie spełniania przez ten podmiot określonych wymagań konkursowych w dacie składania ofert. Skarżący wskazał, że wniósł odwołanie niezwłocznie po zapoznaniu się z treścią decyzji gdy została ona umieszczona na stronie internetowej [...] oddziału NFZ. Skoro opublikowana decyzja nr [...] z [...] października 2013 r. na mocy art. 110 K.p.a., jest aktem prawnym obowiązującym, a podmiot odwołujący zapozna się z nią poprzez stronę internetową albo tablicę ogłoszeń co jest przywilejem strony, z którego może korzystać ma również prawo do zaskarżenia tej decyzji. Skarżący podniósł, że decyzję można zaskarżyć przed jej formalnym doręczeniem o ile została w odpowiedni sposób ogłoszona, a przede wszystkim przez uprawniony organ wydana. Od momentu publikacji do chwili otrzymania decyzji w formie papierowej nie została ona uchylona ani zmieniona, więc odwołanie merytorycznie odnosi się do ww. decyzji. Nie można się zgodzić z twierdzeniem, iż odwołanie zostało sporządzone w stosunku do nieistniejącej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie administracyjne z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne. Tytułem wyjaśnienia należy wskazać, że przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa NFZ stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji rozstrzygającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem zatem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego nie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2013 r., w związku z czym Sąd nie może rozpatrzyć zarzutów sformułowanych wobec tej decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy wniesienie przez Stronę odwołania od decyzji administracyjnej mające miejsce w dniu doręczenia stronie tej decyzji, nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu, czy też wniesienie w tym terminie odwołania jest niedopuszczalne. Odwołanie od decyzji dyrektora oddziału Funduszu uwzględniającej lub oddalającej odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wnosi się, w świetle art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym przed 21 listopada 2013 r., w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie, z pewnymi wyjątkami, 21 listopada 2013 r., do postępowań, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie kwestionowanymi okolicznościami w niniejszej sprawie jest doręczenie pełnomocnikowi Strony, 28 października 2013 r. decyzji oddalająca odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przedmiotowej sprawie, oraz wniesienie przez pełnomocnika Strony odwołania od tej decyzji, w tym samym dniu. Odwołanie to wszczęło postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego na mocy art. 1 pkt 1 K.p.a. Jak wynika zatem z art. 57 § 1 K.p.a.: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Na podstawie tej normy organ wskazał, że bieg terminu, do złożenia przedmiotowego odwołania, rozpoczął się w pierwszym dniu następującym po otrzymaniu przez świadczeniodawcę decyzji, tj. 29 października 2013 r., a skończył z upływem ostatniego z siedmiu dni, tj. 4 listopada 2013 r. Złożone zatem odwołanie 28 października 2013 r., przez pełnomocnika Strony organ uznał za przedwczesne gdyż zostało wniesione przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania czynności, a więc przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organu, podzielając pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2013 r. sygn. akt 161/12. Nie ulega wątpliwości, że zdarzeniem, z którym ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji jest, zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., jej doręczenie stronie, a na podstawie art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach - otrzymanie decyzji przez stronę. Decyzja doręczona – otrzymana przez stronę jest decyzją, która weszła do obrotu prawnego. Jak wskazał w ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, za stanowiskiem prezentowanym w literaturze przedmiotu, wejście decyzji do obrotu prawnego jest warunkiem dopuszczalności odwołania, nie zaś jego terminowości, bowiem przed wejściem decyzji do obrotu prawnego odwołanie jest niedopuszczalne (por. B. Adamiak/J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s. 575). Sąd całkowicie zgadza się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który stwierdził, że: "Decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Co do zasady decyzja I instancji, która weszła do obrotu prawnego, może być zaskarżona. Zatem odwołanie jest dopuszczalne od dnia otrzymania decyzji przez stronę (bo decyzja weszła do obrotu), a termin do jego wniesienia zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Termin ten będzie zachowany, gdy strona wniesie odwołanie nie później niż 7 dnia, licząc od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. Oznacza to, że strona może wnieść odwołanie w dniu otrzymania decyzji, gdyż jest ono dopuszczalne i ma na tę czynność, oprócz dnia doręczenia, 7 pełnych dni. Na tym właśnie polega zasada niewliczania dnia zdarzenia, które zapoczątkowuje termin, do biegu tego terminu. Termin liczy się bowiem w pełnych dniach, a dzień zdarzenia z istoty rzeczy nigdy nie byłby takim pełnym dniem". Skoro zatem decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] października 2013 r., została Skarżącemu doręczona 28 października 2013 r., już w tym dniu dopuszczalne było odwołanie od tej decyzji. W świetle powyższego organy NFZ rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 57 § 1 i art. 134 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię przyjmującą, że odwołanie wniesione do organu w dniu doręczenia decyzji stronie, jest odwołaniem przedwczesnym skutkującym jego niedopuszczalnością, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, nie postanawiając o kosztach postępowania w związku z brakiem wniosku Skarżącego w tym zakresie (art. 200 w zw. z art. 209 i art. 210 P.p.s.a).