II OSK 1337/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1316/14 w sprawie ze skargi B. S. i T. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1316/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. i T. S., zw. dalej skarżącymi, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, z dnia 28 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że sprawa dotyczy muru oporowego wzdłuż granicy osiedla M. II w S., który zdaniem Sądu I instancji, nie należy do żadnej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, wobec których właściwe w pierwszej instancji są organy szczebla wojewódzkiego (wojewoda i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Sąd wskazał, że przedmiotowy mur ma charakter muru oporowego pełniącego funkcję zabezpieczającą przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, tym samym, zdaniem Sądu, nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego, ponieważ nie służy do korzystania i kształtowania zasobów wodnych. Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, powinien był, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., przekazać wniosek skarżących do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie GINB uznał, że brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a orzeczenie należało ograniczyć do uchylenia postanowienia tego organu. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowy mur oporowy, może być w zakresie jego legalności, przedmiotem postępowania prowadzonego wyłącznie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego właściwego dla miejsca położenia obiektu. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących, charakteru obiektu nie zmienia okoliczność związana z jego wpływem na stosunki wodne panujące na działkach w jego bezpośrednim sąsiedztwie. W ocenie Sądu I instancji, żądanie kontroli "procesu budowlanego muru oporowego i rowu do zbywania z wysokości 4 m wód opadowych i roztopowych w kierunku działki skarżących" może być rozpoznane wyłącznie przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W skardze kasacyjnej B. i T. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowały oddaleniem skargi, tj.: 1) naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez ustalenie, że będący przedmiotem sporu w niniejszej sprawie mur oprowy nie jest urządzeniem wodnym, podczas gdy kwestię tą rozstrzygał uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 października 2013r. (II OSK 43/13) i wskazał, że mur oporowy ingeruje w stosunki wodne na gruncie, co wyklucza możliwość odmiennego ustalenia przez inny sąd administracyjny lub organ administracji, a skoro mur oporowy ingeruje w stosunki wodne na gruncie to jedną z jego ról jest kształtowanie stosunków wodnych, co wprost oznacza konieczność ustalenia, że jest urządzeniem wodnym, a wadliwe działanie Sądu I instancji nastąpiło pomimo wskazania w skardze powyższego wyroku i miało wpływ na wynik sprawy skutkowało bowiem oddaleniem skargi, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 75, 77, 80 k.p.a., poprzez ustalenie, że postępowanie organów I i II instancji było pozbawione wad, i dokonanie przez Sąd I instancji w ślad za organami ustalenie, że mur oprowy nie jest urządzeniem wodnym bez uprzedniego zasięgnięcia przez organ I i II instancji opinii biegłych stosownych specjalności i bez wnikliwej analizy konstrukcji, podczas gdy nawet przy założeniu, że NSA w wyroku w sprawie II OSK 43/13 nie przesądził o charakterze muru oporowego klasyfikacja, będącego przedmiotem sporu muru oporowego wymaga wiadomości specjalnych i powinna być poprzedzona szczególnie wnikliwą analizą (tak, co do niezbędności analizy NSA w wyroku z 10 lipca 2013 r., II OSK 614/12), której w niniejszym postępowaniu nie było, co doprowadziło do poczynienia przez WSA w Warszawie wysoce specjalistycznych ustaleń bez oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach, bowiem organy nie przeprowadziły takiej oceny ani nie sięgnęły po opinię biegłych, a WSA w Warszawie zamknął skomplikowaną ocenę charakteru muru oporowego w jednym zdaniu uzasadnienia skarżonego wyroku, a wadliwe działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skutkowało oddaleniem skargi, 3) naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust 2 pkt. 3 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że WINB nie był organem właściwym do rozpoznania sprawy, podczas gdy WINB jest organem właściwym, bowiem sprawa dotyczy muru oporowego, który jest urządzeniem wodnym w każdej jego konfiguracji, a w niniejszej sprawie dodatkowo dlatego, że modyfikuje stosunki wodne poprzez drastyczną zmianę niwelety terenu (podniesienie poziomu gruntu o 8 metrów) i zmianę dotychczasowego swobodnego spływu wody poprzez jej spiętrzenie właśnie na konstrukcji muru, a nadto, poprzez umieszczony na szczycie muru rów odprowadzający wodę spływającą z osiedla, a wadliwe działanie Sądu I instancji wpływ na wynik sprawy skutkowało bowiem oddaleniem skargi, II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. 2001 Nr 115, poz. 1229), zw. dalej Prawem wodnym, poprzez: a) jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że klasyfikacja muru oporowego do urządzeń wodnych wymaga tego, aby służył on kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, podczas gdy w świetle podanych w zawartym w przepisie wyliczeniu urządzeń wodnych mur oporowy został wskazany wprost jako urządzenie wodne, co oznacza, że definicja legalna zawarta w prawie wodnym każe zaliczyć do urządzeń wodnych każdy obiekt będący murem oporowym, co oznacza, że o ile będący przedmiotem sporu obiekt WSA w Warszawie zalicza do murów oporowych - a czyni to zdecydowanie i bez wątpliwości - jednocześnie narusza wskazany przepis odmawiając mu statusu urządzenia wodnego, b) jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że mur oporowy o wysokości 8 metrów zabezpieczający sztucznie stworzoną różnicę w poziomie terenu, na którego szczycie znajduje się rów do odprowadzenia wody spływającej z powierzchni terenu, o długości 100 m wzdłuż granicy osiedla M. II w S. i będącej własnością skarżących działki budowlanej nr ..., przy ul. M. 105 w S., nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu cytowanego przepisu Prawa wodnego, ponieważ nie służy kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, podczas gdy będący przedmiotem sporu mur oporowy faktycznie kształtuje stosunki wodne na gruncie bowiem ingeruje w nie drastycznie zmieniając kształt terenu, a nadto, na swojej koronie posiada rów odprowadzający wodę deszczową z otoczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Przechodząc do rozpoznania pierwszego z postawionych zarzutów, tj. zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 170 p.p.s.a., poprzez ustalenie, że będący przedmiotem sporu mur oporowy nie jest urządzeniem wodnym, przytoczyć należy fragment wskazanego przez skarżących orzeczenia, w którym Sąd stanął na stanowisku, że: "nie można wykluczyć oddziaływania tej inwestycji na sąsiednią działkę poprzez jej ingerowanie w stosunki wodne. (...) Kwestia ustalenia ewentualnego rzeczywistego negatywnego oddziaływania stanowi już element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w ramach toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę." Z przytoczonego powyżej fragmentu, wbrew twierdzeniom skarżących wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu sygn. akt II OSK 43/13 nie wypowiedział się co do tego czy mur będący przedmiotem sporu ingeruje w stosunki wodne na gruncie, ani co do tego, czy jest on urządzeniem wodnym, a co za tym idzie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Niezasadny jest, w ocenie Sądu, również zarzut strony dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 75, 77, 80 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W rozpoznawanym środku odwoławczym jego autor zarzuca, że przepis ten został naruszony poprzez ustalenie, że postępowanie organów I i II instancji było pozbawione wad. Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Okoliczność zaś, że strona nie zgadza się z wnioskami płynącymi z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może zostać uznana za przesłankę dyskwalifikującą i w konsekwencji doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust 2 pkt. 3 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie był organem właściwym w sprawie przedmiotowego wniosku skarżących. Będący przedmiotem sporu mur oporowy, nie należy do żadnej z kategorii obiektów i robót budowlanych wymienionych w art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec których w pierwszej instancji właściwe są organy szczebla wojewódzkiego (wojewoda i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego). Zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych hydrotechnicznych, piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela zatem stanowisko Sądu I instancji, że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., należało przekazać wniosek skarżących do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Końcowo wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył również art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i h Prawa wodnego stanowiącego, że pod pojęciem urządzeń wodnych należy rozumieć urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, mury oporowe, bulwary, nadbrzeża, mosty, przystanie, kąpieliska. Dokonując kwalifikacji obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie jego zasadniczej funkcji. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym konstrukcje oporowe (w tym także mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu. Jeżeli zatem dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, należy uznać, że stanowi ona mur oporowy pełniący funkcję zabezpieczającą, nie służy zaś korzystaniu i kształtowaniu zasobów wodnych, wobec czego nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu Prawa wodnego. W ocenie Sądu, nie wyklucza to jednak możliwości, analizy czy środki zapobiegające spływaniu wody na grunty sąsiednie (rowki, dreny, mur oporowy) wynikają z pozwolenia na budowę, co zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1