II OSK 1111/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Włodzimierz Ryms del NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1474/14 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji oddala skarga kasacyjną. II OSK 1111/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , po rozpatrzeniu zażalenia H. M., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nakazującej J. B. przywrócenie stosunków wodnych na części działki nr [...] położonej we wsi[...] , poprzez wybudowanie muru oporowego bądź rowu, uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr[...], należącej do J. B., na działkę sąsiednią. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzja nakazująca przywrócenie stosunków wodnych podlega wykonaniu w dniu, w którym stała się ostateczna. Jeśli przywrócenie stosunków wodnych nie zostało wykonane dobrowolnie przez adresata decyzji orzekającej o tym obowiązku, właściwy organ powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych na podstawie art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej p.e.a. Organ odwoławczy, powołując się na ustalony stan faktyczny oraz akta sprawy, wskazał, że obowiązek nałożony decyzją został wykonany. Polegał on na wybudowaniu (od drogi przez wieś wzdłuż granicy działki) około 20 m.b. muru oporowego bądź rowu uniemożliwiającego przedostanie się wody deszczowej z działki nr[...] , należącej do J. B., na działkę sąsiednią. Wykonanie tego obowiązku potwierdza protokół kontroli z dnia 13 lipca 2012 r. Wójt Gminy[...] , będący w tym przypadku wierzycielem, dokonał kontroli wykonania przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji. W związku z powyższym nie jest konieczne podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosowanie zaś do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny" należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, gdy np., jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. M. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wójt Gminy [...] nakazał J. B. przywrócić stosunki wodne na części działki nr [...] położonej we wsi [...] należącej do H. M. (obecnie M. poprzez wybudowanie (od drogi przez wieś wzdłuż granicy działki) około 20 m.b. muru oporowego, bądź rowu uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr [...] należącej do J. B. na działkę sąsiednią. Wskutek wniosku H. M. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego, Wójt Gminy [...] podjął czynności zmierzające do kontroli wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Ostatecznie wizję lokalną, w której uczestniczyły strony, przeprowadzono w dniu 11 czerwca 2012 r. Z kontroli sporządzono protokół, z którego wynika m.in., że nie stwierdzono przecieków, ani przepływów wód opadowych, wykonane pomiary wysokości cokołów potwierdziły, że wysokość podmurówki ogrodzenia wynosi 15 cm ponad teren działki nr[...] , rów odwadniający wyłożony jest betonowymi prefabrykatami w postaci rynny oraz zabezpieczony kratką, w rowie odwadniającym nie stwierdzono zalegania wody opadowej ani tworzenia kałuż wzdłuż rowu. Stwierdzono również drobne uchybienia, które J. B. zobowiązał się naprawić w terminie 14 dni. W dniu 13 lipca 2012 r. przeprowadzono kontrolę wykonania zaleceń z dnia 11 czerwca 2012 r. Ustalenia kontroli były następujące: cokół ogrodzenia wybudowany wzdłuż granicy działek nr [...] jest szczelny, wysokość cokołu i jego posadowienie jest zgodne z zaleceniami decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Dokonano także próby drożności rowu odwadniającego wyłożonego prefabrykatami betonowymi ze spadkiem do studzienki zlokalizowanej w miejscu obecnie istniejącego wylotu rury PCV Ø 100 mm i odprowadzanie rurociągiem PCV Ø 100 mm do istniejącego na nieruchomości oczka wodnego. Stwierdzono widoczny spływ wody. Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że w myśl art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Adresatem tego przepisu jest wierzyciel, który ma obowiązek podjęcia wszystkich przewidzianych prawem czynności, jakie doprowadzą do zastosowania środka egzekucyjnego, a w rezultacie - do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, od którego wykonania się uchyla. W ocenie Sądu zbadanie przez wierzyciela (Wójta Gminy[...] ), czy zobowiązany (J. B.) wykonał ostateczną decyzję Wójta Gminy[...] z dnia [...] lipca 2001 r. i uzyskanie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, uprawniało organ do uznania, że zobowiązany nie uchyla się od wykonania obowiązku (wykonał mur oporowy). Uprawniało go to do odmowy wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, wobec niestwierdzenia uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną wniosła H. M. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 6 § 1 p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do uchylenia się zobowiązanego J. B. od wykonania ciążącego na nim na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. obowiązku, przez co nie było podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego; 2/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z: a) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie egzekucji ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r., podczas gdy należało wszcząć postępowanie egzekucyjne z uwagi na niewykonanie przez J. B. ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 i art. 80 k.p.a., poprzez niedokładne, oparte o niekompletny materiał dowodowy wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie dowodów mających istotne znaczenie w sprawie, w tym w szczególności w postaci zdjęć dołączonych do pisma skarżącej z dnia 22 grudnia 2014 r., co skutkowało uznaniem, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 84 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, mimo że było to konieczne dla ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalenia, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. została przez J. B. wykonana, czym naruszono zasadę prawdy materialnej. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w żadnej części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawą zaskarżonych do Sądu I instancji postanowień organów obydwu instancji był art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Ta sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodziła. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zaaprobował ocenę organów obydwu instancji, że wobec wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nie zaistniała określona w art. 6 § 1 p.e.a. konieczność podjęcia przez wierzyciela (a więc Wójta Gminy[...] ) czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl tego przepisu w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepis ten posługuje się sformułowaniem "w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku", którego interpretacja stanowi w niniejszej sprawie jedyną kwestię sporną. Zarówno zobowiązany, jak i wierzyciel twierdzą, że nie może być mowy o uchylaniu się od wykonania obowiązku określonego decyzją z 2001 r., skoro obowiązek został wykonany. Skarżąca tymczasem twierdzi, że stosunki wodne na jej działce nie zostały przywrócone, bowiem wykonany mur oporowy nie spełnia swojej roli z uwagi na niewłaściwe wykonanie (m.in. nie posiada fundamentów, czyli nie jest wystarczająco głęboko osadzony w ziemi). Treść obowiązku, zawarta w ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r., brzmiała: nakazać J. B. przywrócić stosunki wodne na części działki nr [...] położonej we wsi [...] należącej do H. M. (obecnie M.) poprzez wybudowanie (od drogi przez wieś wzdłuż granicy działki) około 20 m.b. muru oporowego, bądź rowu uniemożliwiającego przedostawanie się wody deszczowej z działki nr [...] należącej do J. B. na działkę sąsiednią. Sąd I instancji obszernie opisał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przebieg postępowania zmierzającego do kontroli wykonania ww. decyzji z 2001 r., wskazując przy tym na trudności, na które napotykał organ podczas prób podjęcia czynności kontrolnych w tym przedmiocie. Należy zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, który za prawidłowe uznał ustalenia Wójta Gminy[...] . Warto raz jeszcze podkreślić, że organ I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania zmierzającego do zastosowania środków egzekucyjnych, powołał się na wyniki wizji lokalnych przeprowadzonych m.in. w dniach 11 czerwca 2013 r. i 13 lipca 2013 r. Wynika z nich wprost, że "nie stwierdzono przecieków, ani przepływów wód opadowych", "wykonane pomiary wysokości cokołów potwierdziły, że wysokość podmurówki ogrodzenia wynosi 15 cm ponad teren działki [...]", "rów odwadniający wyłożony betonowymi prefabrykatami w postaci rynny oraz zabezpieczony kratką", "w rowie odwadniającym nie stwierdzono zalegania wody opadowej ani tworzenia kałuż wzdłuż rowu". Stwierdzono także, że "cokół ogrodzenia wybudowany wzdłuż granicy działek nr [...] jest szczelny, wysokość cokołu i jego posadowienie jest zgodne z zaleceniami decyzji Wójta Gminy[...] z dnia [...] lipca 2001 r.", "dokonano próby drożności rowu odwadniającego wyłożonego prefabrykatami betonowymi ze spadkiem do studzienki zlokalizowanej w miejscu obecnie istniejącego wylotu rury PCV Ø 100 mm i odprowadzanie rurociągiem PCV Ø 100 mm do istniejącego na nieruchomości oczka wodnego. Spływ wody widoczny". W skład komisji przeprowadzających kontrolę wchodził inżynier budowlany. Nie sposób zatem przyjąć, wobec tak jednoznacznych wyników przeprowadzonych kontroli, że J. B., a więc podmiot zobowiązany decyzją z 2001 r., nie wykonał obowiązków nałożonych tą decyzją. To z kolei oznacza, że nie zaistniała przesłanka uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, co uniemożliwia wierzycielowi podjęcie, na podstawie art. 6 § 1 p.e.a., czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Ustalenia takie musiały doprowadzić Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że organy właściwie zinterpretowały art. 6 § 1 p.e.a., co doprowadziło je do legalnego zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Obszerne i jednoznaczne ustalenia faktyczne dokonane w sprawie przez organy, uznane za niewadliwe przez Sąd I instancji, oznaczają również, że niezasadne są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3, art. 80 i art. 84 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony, materiał dowodowy jest kompletny i w zupełności wystarczał do wydania rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokat D. T. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.