II OZ 1220/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1245/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1245/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku K. F. – odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd podał, że K. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] stwierdzającą na wniosek S. B. i J. T. nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta Bielska-Białej z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. F. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. G. w Bielsku-Białej. Skarżący w skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie uzasadniając tego wniosku. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania aktu sąd orzeka na wniosek skarżącego. Orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu Sąd dokonuje więc oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę, co oznacza, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd podkreślił, że to na stronie ciąży obowiązek uzasadnienia wniosku, a w tym wskazania okoliczności uzasadniających jego uwzględnienie. Sąd administracyjny nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych w sprawie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wniosek K. F. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. We wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie skarżący nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za wystąpieniem niekorzystnych z punktu widzenia jego interesów następstw wykonania decyzji, zaniechał jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Skarżący nie wyjaśnił, na czym polegałaby ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki związane z wykonaniem zaskarżonej decyzji. W zażaleniu K. F., reprezentowany przez adwokata R. M., zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie 61 § 3 p.p.s.a. przejawiające się w niezastosowaniu tego przepisu, poprzez zaniechanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z treścią skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak [...]; 2) naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą niesłusznym, albowiem nieznajdującym oparcia w okolicznościach stanu faktycznego sprawy przyjęciem, że wykonanie skarżonej decyzji przez K. F., a wydanej przez GINB nie pociągnie za sobą nieodwracalnych skutków dotyczących przedmiotu postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, ponieważ wyartykułowane szczegółowo w skardze okoliczności i argumenty przemawiały w pełni za uznaniem zasadności wniosku. Skarżący podkreślił, że istota postępowania dotyczy budynku wzniesionego na podstawie legalnych i prawomocnych decyzji wydanych przez właściwy miejscowo organ administracji publicznej. Utrzymanie w mocy decyzji GINB będzie niosło za sobą nieodwracalne w swych skutkach reperkusje, tj. szkody związane z koniecznością rozbiórki budynku, który został wzniesiony zgodnie z procedurą oraz popartymi na tą okoliczność decyzjami właściwych organów administracji publicznej, które uzyskały status swej prawomocności 11 lat temu. Skarżący – w oparciu o orzecznictwo - podkreślił, że trudne do odwrócenia skutki warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Chodzi o stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W ocenie skarżącego odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji determinować będzie taki stan rzeczy tj. skutki, których nie będzie się już dało odwrócić. W odpowiedzi na zażalenie S. B. i J. T. wnieśli o utrzymanie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji oraz decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności i przebieg postępowania dotyczące przedmiotowej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod względem jego zgodności z regulacją zawartą w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., gdyż ten przepis dotyczy udzielenia stronie skarżącej tymczasowej ochrony w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy podkreślić, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu wyżej wskazanego art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Należy wyjaśnić, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zależy przede wszystkim od charakteru prawnego decyzji, której rozpoznawany wniosek dotyczy. Nie można wykluczyć takiej sytuacji, w której w konkretnych okolicznościach sprawy decyzja stwierdzająca nieważność określonego aktu może wywoływać skutki, o jakich mowa w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę może powodować niekiedy daleko idące skutki prawne dla strony. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wiąże się z możliwością wszczęcia postępowania naprawczego. Uznać jednak należy, iż sama zależność, że w wyniku zakończenia jednego postępowania, może zostać wszczęte w przyszłości inne postępowanie, nie stanowi jeszcze tylko z tego względu okoliczności wskazujących na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, skarżący nie podał żadnych konkretnych danych pozwalających na ocenę wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale pozwalającym zająć stanowisko. Ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń (por. Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem pod red. J. Jodłowskiego, Warszawa 1989, s. 426). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie ( por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.). Na stronie składającej wniosek w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a. ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą warunki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W doktrynie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04 - nie publik., B. Dauter [w] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s.168). Skoro w niniejszej sprawie skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnych okoliczności uzasadniających zgłoszony wniosek, to tym samym Sąd pierwszej instancji nie dysponował żadnym materiałem pozwalającym uznać zasadność wniosku. Także w zażaleniu skarżący nie podał żadnych argumentów przemawiających za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ograniczając się do wskazania możliwości wszczęcia postępowania naprawczego. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił zażalenie.