II OZ 1352/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 433/14 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 433/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odmówił M. S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu – budowa indycznika do chowu brojlera indyczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] S. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podkreśliła, iż inwestycja jest kwalifikowana jako znacząco oddziaływująca na środowisko. Decyzja w tym przedmiocie poprzedza decyzję co do pozwolenia na budowę. Inwestor nie posiada koniecznych prawomocnych decyzji, jednak nielegalnie rozpoczął inwestycję. Brak wstrzymania wykonania decyzji może spowodować skutki trudne do odwrócenia. Pismem z dnia [...] września 2014 r. M. S. ponowiła wniosek wskazując, że inwestor nielegalnie kontynuuje budowę. Rozpoznając powyższy wniosek Sąd, powołując się na treść art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", podniósł, że instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Analizując bowiem treść decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia stwierdzić należy, iż nie ma ona przymiotu wykonalności. Żadna ze stron nie nabyła na jego mocy prawa, zatem wstrzymanie wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Jedynym przejawem wykonania tego aktu będzie wydanie na jego podstawie decyzji zmierzających do realizacji inwestycji. Rozstrzygnięcie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia ma charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania m.in. decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o pozwoleniu na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. W związku z tym nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie skarżącej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ewentualne prowadzenie przez inwestora robót budowlanych (na co skarżąca zwróciła uwagę we wniosku) należy rozpatrywać w kontekście posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę, nie zaś decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. S. stwierdziła, że inwestycja jest kwalifikowana jako znacząco oddziaływująca na środowisko. Decyzja w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań oddziaływania na środowisko jest uprzednia w stosunku do pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponuje zaś taką decyzją. Nielegalna realizacja inwestycji może spowodować nieodwracalne skutki dla środowiska i społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54). W niniejszej sprawie skarżąca domaga się wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie fermy drobiu – budowa indycznika do chowu brojlera indyczego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] S. Biorąc powyższe pod uwagę należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącej. Decyzja taka jest wydawana we wstępnej fazie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. To, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę poprzedzone jest warunkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uregulowaniach zgody na realizuję przedsięwzięcia, nie oznacza wcale, ze zaskarżona decyzja prowadzi samoczynnie do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie ma zatem żadnych podstaw, by ocenę wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. odnosić do skutków, jakie mogą wynikać z realizacji inwestycji. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego – w ocenie skarżącej szkodliwego dla środowiska naturalnego - nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.