I SA/Rz 549/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2009r. do stycznia 2010r. w kwocie 1.257,82 złotych i ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2009r. do stycznia 2010r. w kwocie 2.790,40 złotych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014r. nr [....], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych Odział w J. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] odmawiającą A.A. (dalej: Skarżącej) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od czerwca 2009 r. do stycznia 2010 r. w łącznej kwocie 1.257,82 zł. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2009 r. do stycznia 2010 r. w łącznej kwocie 2.790,40 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267)- dalej w skrócie: K.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) - dalej w skrócie: u.s.u.s. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że powyższe zaległości w spłacie składek powstały w związku z zarejestrowaną działalnością gospodarczą. Domagając się ich umorzenia Skarżąca wskazała, że nie ma realnych możliwości ich spłaty ze względu na trudną sytuację majątkową i rodzinną. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 8 czerwca 2009 r. oraz o jego wykreśleniu z dnia 4 lutego 2010 r., oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym oraz o sytuacji materialnej, z którego wynika, że nie pracuje zarobkowo, utrzymuje się z zasiłku rodzinnego w wysokości 500 zł., zasiłku okresowego w wysokości 600 zł., ponosi stałe wydatki związane z opłatą za media w wysokości 350 zł, a także inne wydatki, których wysokości nie wskazała, ma na utrzymaniu trójkę małoletnich córek, zamieszkuje wraz z mężem, nie posiada żadnego majątku, poza zaległościami względem ZUS nie ma obciążeń z tytułu innych zobowiązań. Dołączyła również zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy o zarejestrowaniu jako osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku oraz zaświadczenie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, z którego wynika, że w okresie od 1 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. pobrała świadczenie w postaci: zasiłku rodzinnego w wysokości 289 zł, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej – 80 zł. oraz 300 zł. z funduszu alimentacyjnego. Odmawiając po raz pierwszy przyznania wnioskowanej ulgi organ wskazał, że w stosunku do Skarżącej nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, które nie zostało umorzone. Ponadto Skarżąca posiada stałe źródło utrzymania w postaci pobieranych zasiłków i świadczeń alimentacyjnych. Prowadzona przez nią działalność gospodarcza opierała się na preferencyjnych warunkach, a mimo to, nie dokonała z tego tytułu ani jednej wpłaty na poczet składek. Nie wykazała również żadnych okoliczności o istotnym znaczeniu jak: choroba dłużnika, członka rodziny, zdarzenia losowe lub klęska żywiołowa. Na koniec organ zasłonił się uznaniem administracyjnym, które nie zobowiązuje ale daje możliwość wydania decyzji pozytywnej. Wobec powyższego Skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że uregulowanie zaległości pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co uzasadnia umorzenie wnioskowanych zaległości, czego organ nie wziął pod uwagę. Nadal jest osobą bezrobotną, poszukującą pracy, jej mąż, który dotychczas pracował dorywczo w charakterze pracownika świadczącego usługi budowlane podlega neurologicznemu leczeniu specjalistycznemu i od dłuższego czasu czynności tych nie wykonuje. Mają na utrzymaniu trójkę małoletnich córek, ponadto spłacają alimenty zasądzone od jej męża na rzecz syna z poprzedniego związku małżeńskiego w wysokości 500 zł. miesięcznie. Do wniosku dołączyła dokumentację lekarską męża, dowód spłaty rachunków za media: za gaz z lutego 2014 r. w wysokości 150 zł., z marca -100 zł., z kwietnia 2014 r. - 270,65 zł., za energię elektryczną z marca - 202,82 zł., decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie przyznającą pomoc w formie posiłku dla dziecka – A.C. od dnia 2 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. przez 5 dni w tygodniu – całodzienne wyżywienie, umowę o świadczenie usług ( przedszkole) na rzecz A.C. na czas oznaczony od dnia 2 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. obejmującą bezpłatne nauczanie w godzinach od 8 do 13, w tym trzy posiłki, wyroki zasądzające alimenty na rzecz A.C. po 300 zł. na rzecz J.A. po 250 zł miesięcznie oraz decyzję przyznającą zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 680,50 zł miesięcznie. W ponownie złożonym oświadczeniu majątkowym wskazała, że utrzymuje się z alimentów w wysokości 550 zł., zasiłku rodzinnego - 369 zł., zasiłku okresowego - 680 zł., ponosi wydatki z tytułu opłat miesięcznych w wysokości 523 zł. + 40 zł. za internet, 1000 zł. rocznie z tytułu kosztów leczenia, oraz inne wydatki w kwocie 105 zł. Wskazała również, że nie była świadoma powstającej względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaległości. Zarejestrowała działalność gospodarczą chcąc zapewnić sobie i rodzinie stałe źródło utrzymania, jednak zagrożona ciąża uniemożliwiła jej to. Nie wiedziała, że pomimo niewykonywania działalności, spoczywał na niej obowiązek płacenia składek. Rozpoznając sprawę ponownie organ w dalszym ciągu nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu wskazał, że fakt, iż Skarżąca jest osobą bezrobotną nie oznacza, że w przyszłości nie podejmie zatrudnienia, co umożliwi spłatę zaległości. Udokumentowane przez nią wydatki nie przekraczają miesięcznych wydatków ponoszonych przez ogół społeczności, zaś brak świadomości o obowiązku wyrejestrowania działalności nie usprawiedliwiał powstałych zaległości wobec powszechnej dostępności do tej wiedzy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które mogłyby pozbawić ją możliwości spłaty zadłużenia, a przedłożona przez nią dokumentacja lekarska nie jest wystarczająca do przyjęcia, że wystąpiła przewlekła choroba członka jej rodziny. Organ nie zgodził się również z twierdzenie, że opłacenie składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po dokonaniu zestawienia dochodów rodziny z zadeklarowanymi wydatkami, stwierdził, że kwota, jaka zostanie po opłaceniu zaległości – w systemie ratalnym - pozwoli na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca konsekwentnie podtrzymuje, że spełnia wymogi określone w rozporządzeniu do przyznania jej wnioskowanej ulgi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przecząc twierdzeniom Skarżącej, że zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Trudna sytuacja finansowa i brak pracy nie wyklucza, że w przyszłości Skarżąca podejmie zatrudnienie, co umożliwi jej spłatę należności. Zadłużenie powstało w wyniku nieopłacania przez nią należnych składek w trakcie prowadzonej działalności gospodarczej, czym naruszyła ustawowy obowiązek. Ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ponosi płatnik, który powinien poszukiwać możliwości rozwiązywania swoich problemów finansowych związanych z prowadzeniem działalności przede wszystkim we własnym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji (jak również decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust.3a. W myśl art.28 ust.3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zgodnie z kolei z art. 28 ust. 3a u.s.u.s.: należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Użyty w tych przepisach zwrot "może" wskazuje na to, że decyzje zostały pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego na zasadach ogólnych. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, a także sporządzone do nich uzasadnienia nie spełniają powyższych gwarancji. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca utrzymuje się wyłącznie ze środków z pomocy społecznej. Nie pracuje, wraz z mężem jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłku rodzinnego w wysokości 369 zł, zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w kwocie 680,50 zł miesięcznie, korzysta ponadto z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w formie przyznania całodobowego wyżywienia dla córki A.C., a także bezpłatnego pobytu w przedszkolu. Na rzecz małoletnich córek pobiera alimenty w wysokości 300 i 250 zł. Nie posiada żadnego majątku. Jej miesięczne wydatki to opłaty w wysokości 563 zł., koszty leczenia – 1000 zł. rocznie, a także inne wydatki w kwocie 105 zł. W ocenie Sądu opisana sytuacja wskazuje, że potrzeby życiowe rodziny zaspokajane są poniżej poziomu minimum socjalnego i wątpliwe jest czy środki jakie otrzymuje rodzina Skarżącej są wystarczające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto z zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich składników majątkowych w chwili obecnej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, uniemożliwiające, w ocenie organu, stwierdzenie względem Skarżącej całkowitej nieściągalności, a wynika jednocześnie, że Skarżąca nie posiada żadnego majątku. W świetle powyższych okoliczności, twierdzenie organu że w stosunku do Skarżącej nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż na dzień wydania decyzji organ egzekucyjny jej nie stwierdził, jak również, że uregulowanie zaległości nie spowoduje zagrożenia dla zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych Skarżącej i jej rodziny jest nieuzasadnione. Organ nie wskazał w oparciu o którą z wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek, uznał brak całkowitej nieściągalności po stronie Skarżącej, co już samo w sobie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu ograniczenie się przez organ do stwierdzenia braku postanowienia o całkowitej nieściągalności względem Skarżącej nie wypełnia nałożonego na niego obowiązku rozpatrzenia przesłanek opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1- 6 u.s.u.s. i nie może prowadzić do wniosku, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. Z akt sprawy nie wynika, aby organ zwracał się do organu egzekucyjnego o zajęcie w tej sprawie stanowiska. Nie wynika również, na ile prowadzona w stosunku do Skarżącej egzekucja była skuteczna, jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne, kiedy wszczęto egzekucję, czy wyegzekwowano jakiekolwiek kwoty, a także z jakiego majątku można prowadzić egzekucję. Te mankamenty dowodowe mają o tyle istotne znaczenie, że pozostałe zebrane dowody wprost świadczą o bardzo ciężkiej sytuacji finansowej Skarżącej i o braku składników majątkowych, do których może być skierowana egzekucja. Ponadto biorąc pod uwagę okoliczność, że Skarżąca i jej rodzina (mąż i troje dzieci) obecnie utrzymują się z publicznych środków pomocowych, trudno przyjąć, że wyegzekwowanie zaległych należności jest realne, i że w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne ( art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Formalny aspekt prowadzenia wobec majątku Skarżącej egzekucji winien być powiązany nie tylko z ustaleniami dotyczącymi dotychczasowej ściągalności zadłużenia Skarżącej, ale także z prognozami co do efektywności egzekucji w przyszłości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 października 2012r. sygn. I SA/Op 251/12, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach ). W kontrolowanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło. Ani przeprowadzone postępowanie ani tym bardziej decyzje organu nie pozwalają zaprzeczyć całkowitej nieściągalności po stronie Skarżącej. Sąd nie zgadza się również z dokonaną przez organ oceną braku spełnienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu pozostaje ona w sprzeczności z zasadami wiedzy, doświadczenia życiowego i logiki. Skarżąca wskazała, a organ tego nie kwestionował, że utrzymuje się ze środków, których miesięczna wysokość wynosi 919 zł. Z kolei jej miesięczne wydatki to około 670 zł. miesięcznie. Porównanie powyższych kwot, a także kwoty zadłużenia względem ZUS na około 4000 zł, czyni twierdzenie organu, że po opłaceniu - w systemie ratalnym – kwoty zadłużenia, do dyspozycji Skarżącej pozostanie kwota pozwalająca na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, nieprzystającym do realiów życia i nie może być usprawiedliwione uznaniem administracyjnym. Kwota wolna to około 240 zł., która pod znakiem zapytania stawia zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych pięcioosobowej rodziny, bez dodatkowego obciążenia związanego ze spłatą zaległości. Powyższego nie zmienia również twierdzenie organu, że Skarżąca w każdej chwili może podjąć pracę, która umożliwi jej spłatę zaległości. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia powinny odnosić się do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Ogólnie i w sposób hipotetyczny wskazanie przesłanek podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia, w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie może zostać uznane za uzasadnione. Wydając decyzję organ nie może wyłącznie zasłaniać się dobrem interesu publicznego. W myśl art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej wydając decyzję musi mieć na względzie nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 92/14 (www.nsa.gov.pl ) wyraził pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną i jej rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Z taką sytuacją niewątpliwie mielibyśmy do czynienia. Skarżąca żyjąc na granicy minimum egzystencjonalnego, spłacając zadłużenie względem ZUS w imię ogólnie pojmowanego interesu publicznego zmuszona będzie do szukania innej formy pomocy państwa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił, że w stosunku do Skarżącej nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie powstałych zaległości, co co czyni jego decyzję o odmowie ich umorzenia dowolną. W ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także przepisy prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2, 3, 3a i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. Rozpoznając wniosek ponownie organ przeprowadzi postępowanie i wyda decyzję zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku.