IV SAB/Wa 105/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do rozpoznania wniosku T. G. i Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących T. G. i Z. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.G. i Z.G. złożyli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006r., orzekającej pobranie od skarżących jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] w obrębie [...] oraz nr ew. [...] w tym samym obrębie, położonych w rejonie ul. [...], spowodowanego zmianą planu miejscowego obszaru Z. i K. W uzasadnieniu podnieśli, że wniosek ów o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. wymierzającej opłatę złożyli w dniu [...] czerwca 2011r. kierując pismo do Prezydenta W. Jednocześnie toczyło się przed właściwymi organami postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W postępowaniu wznowieniowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2012r. znak [...] - poinformował skarżących, że wniosek o stwierdzenie nieważności powinien zostać rozpatrzony w odrębnym postępowaniu przez Kolegium Samorządowe. Taki tryb postępowania warunkuje złożenie następnie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem Kolegium poinformowało skarżących, że nie dysponuje owym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006r. Wobec tego przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. skierowanym do Kolegium skarżący ponownie złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] lipca 2013r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo skarżących datowane na dzień [...] czerwca 2013r. zawierające informację kiedy został złożony w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2006r. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013r. Kolegium poinformowało, że w dniu [...] lipca 2013r. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji. Z kolei pismem datowanym na dzień [...] lutego 2014r. (wpływ do SKO w dniu [...] lutego 2014r.) skarżący złożyli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku ze złożonym uprzednio wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wymierzającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą planu miejscowego. Wniesiona przez skarżących skarga do WSA w Warszawie została złożona w siedzibie Kolegium w dniu [...] kwietnia 2014r. Do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja załatwiająca omawiany wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, że wielość postępowań prowadzonych z wniosku skarżących i trudność w zlokalizowaniu akt oraz radykalne zwiększenie wpływu spraw do Kolegium spowodowało, że sprawa nie została rozpatrzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność było zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w bezczynności zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznawania przez Sąd. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustaleniu, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu jest wywiązanie się z obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a.. Konieczne jest bowiem wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem. Takimi środkami jest instytucja zażalenia oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący pismem z dnia [...] lutego 2014r. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. pismo stanowiące wezwanie do rozpatrzenia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006r. Warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność został zatem spełniony. Z kolei terminy, w jakich powinny zostać załatwione sprawy administracyjne zarówno na etapie postępowania I instancji, jak również postępowania odwoławczego zostały ustalone w art. 35 K.p.a. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, jak wynika z treści art. 35 § 3 k.p.a. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a.o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, stosownie do art. 36 § 2 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] czerwca 2011r. wpłynął do Zarządu Dzielnicy [...] W. wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] września 2006r. Z nieustalonych przyczyn wniosek ten nie został przekazany przez organ I instancji do rozpoznania przez Kolegium jako organ nadzoru. Właściwym bowiem do stwierdzenia nieważności decyzji w wypadkach wymienionych w art. 156 K.p.a. jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 K.p.a.). Z kolei organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze (art. 17 pkt 1 K.p.a.). Ze złożonych akt administracyjnych wynika także, że skarżący ponownie złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji do organu I instancji w czerwcu 2012r. Nie mniej jednak skarżący nie złożyli skargi na bezczynność Zarządu Dzielnicy [...] odnośnie przekazania tegoż wniosku do organu właściwego tj. do Kolegium. Dopiero w piśmie procesowym, złożonym w dniu [...] lipca 2013r. do Kolegium (pismo datowane na [...] czerwca 2013r.) T.G. poinformowała Kolegium w jakich postępowaniach wniosek o stwierdzenie nieważności był składany i wobec tego w jakich aktach administracyjnych może się znajdować. Z tych względów należało przyjąć, że datą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymierzającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest data doręczenia Kolegium w dniu [...] lipca 2013r. wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności (art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a.). Od chwili złożenia wniosku do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym Kolegium nie podjęło żadnej czynności procesowej, jak i nie wydało decyzji administracyjnej. Pozostaje zatem Kolegium w bezczynności – w ocenie Sądu – kwalifikowanej, bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności nie wymaga przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Istota tego postępowania sprowadza się do oceny wydanej uprzednio decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Można wręcz stwierdzić, że uzupełnianie materiału dowodowego w tego rodzaju postępowaniu może nastąpić wyjątkowo i w ograniczonym zakresie – w zależności od podstawy nieważności. Organ nadzoru zasadniczo opiera się bowiem na tym materiale dowodowym, którym dysponował organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu zwykłym. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek aktywności organu należy traktować jako rażącą bezczynność. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 K.p.a. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżących. W niniejszej sprawie przez okres roku organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Z tych wszystkich powodów konieczne było orzeczenie nie tylko o bezczynności organu, ale także zakwalifikowanie jej jako rażącej (pkt 2 wyroku). Jednocześnie Sąd odstąpił od możliwości orzeczenia o wymierzeniu grzywny, uznając tę sankcję za nazbyt represyjną. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a.