I OSK 1279/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1361/14 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi L. B. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1361/14 odrzucił skargę L. B. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miejskiej K.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że w dniu 9 kwietnia 2014 r. L. B. złożyła wniosek do Urzędu Miasta K., o przyznanie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy K.. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (doręczonym dnia 21 lipca 2014 r.) Prezydent Miasta K. poinformował L.B., że wniosek o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej K. został rozpatrzony negatywnie, ponieważ nie można jej uznać za osobę o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z § 54 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z dnia 9 listopada 2012 r. poz. 5817 ze zm.), za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby posiadające jakikolwiek tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości, stanowiący podstawę do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wraz z byłym mężem L. B. jest w ½ części współwłaścicielką na prawach wspólności ustawowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w K.. Ponadto prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. XI C 3894/11 Sąd Okręgowy w Krakowie Wydział XI Cywilny - Rodzinny przyznał jej prawo do wyłącznego użytkowania jednego pokoju, położonego na parterze przedmiotowego budynku. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] zawarto pouczenie o możliwości złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej wraz z informacją, że skarga powinna zostać poprzedzona czynnością określoną w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), tj. wezwaniem na piśmie Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 22 lipca 2014 r. L. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższy akt. Skarżąca opisała swoją trudną sytuację rodzinną, materialną i mieszkaniową. W uzasadnieniu skargi zawarła sformułowanie "wzywam Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa żądam mieszkania żeby spokojnie żyć." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na treść art. 52 p.p.s.a. wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca przed wniesieniem skargi do sądu winna wyczerpać tok instancji w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca otrzymała zaskarżony akt Prezydenta Miasta K. w dniu [...] lipca 2014 r., zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa została złożona w dniu 22 lipca 2014 r. W tej sytuacji Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. Wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca zawarła bowiem dopiero w skardze, a nie przed jej wniesieniem. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła L. B., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie pouczenia skarżącej przez organ administracji o obowiązku pisemnego wezwania tegoż organu do usunięcia naruszenia prawa, co spowodowało dopełnienie tego obowiązku przez skarżącą dopiero w skardze do Sądu; 2. naruszenie prawa materialnego a w szczególności § 54 ust. 1 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, poprzez niezasadne uznanie, iż sytuacja faktyczna skarżącej nie uprawniania jej do ubiegania się o mieszkanie z zasobów Gminy Miejskiej K.. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego dla pełnomocnika z urzędu, które nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. Skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu co do braku wezwania organu do usunięcia prawa, bowiem jak twierdzi, ustnie wyraziła swój sprzeciw negatywnemu rozstrzygnięciu przez organ administracji sprawy z jej wniosku. W tym czasie nikt z pracowników nie pouczył jej, iż musi jeszcze pisemnie wyrazić swoją wolę. Podniosła również, że nie została pisemnie pouczona o trybie wnoszenia środków odwoławczych, a jeśli nawet otrzymane pismo zawierało jakąś prawną formułę, to "na prawie się nie zna i zapis ten nie był dla niej zrozumiały ani czytelny". Powyższe narusza art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie występuje niedopuszczalność drogi sądowej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, a zatem skarga L. B. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi wniesionej przez L. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było pismo Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] informujące skarżącą o braku możliwości pozytywnego rozpoznania jej wniosku o przyznanie lokalu należącego do zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej K. z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w uchwale Rady Miasta K. z dnia z dnia 10 października 2012 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, tj. przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe pisemne stanowisko organu nie mieści się w katalogu wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżony akt jest pismem informującym (czyli oświadczeniem woli należącym do sfery właścicielskiej) o tym, że skarżąca nie jest uprawniona do starania się o wynajem lokalu gminnego ze wskazanych w tym piśmie przyczyn. Pismo to nie nakłada zatem na skarżącą żadnych obowiązków ani nie przyznaje uprawnień, które wynikałyby z przepisów prawa, nie jest również aktem władczym z zakresu administracji publicznej. Stanowi jedynie wyjaśnienie skarżącej stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zgłoszonego żądania, co nie jest równoznaczne z wydaniem rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali mieszkalnych, w tym należących do mieszkaniowego zasobu gminy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) należą do materii prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 150), która w art. 4 ust. 1 i 2 przewiduje, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W tym trybie – na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. - podjęta została uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 października 2012 r., nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, w oparciu o którą organ zajął swoje stanowisko w sprawie wniosku skarżącej o przydział lokalu. Uchwała ta, mająca charakter aktu prawa miejscowego, podlega regulacjom administracyjnoprawnym, a co za tym idzie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, o czym skarżąca została szczegółowo pouczona w zaskarżonym piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Powołana uchwała określająca tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy wyodrębnia dwa etapy procedury zmierzającej do umownego nawiązania stosunku najmu lokalu. W pierwszym etapie przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. Organ ustala, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania skutkuje umieszczeniem kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Najczęściej organ podejmuje w tym zakresie stosowną uchwałę lub zarządzenie. Kolejnym etapem procedury mającej już stricte cywilistyczny charakter jest nawiązanie stosunku najmu lokalu z osobą zakwalifikowaną. W tym miejscu należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA z 2008 r. nr 6, poz. 90), gdzie wyraźnie wskazano, iż tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i jedynie ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone pismo nie obejmowało zakwalifikowania/odmowy zakwalifikowania skarżącej do zawarcia umowy najmu. Stanowiło jedynie informację o tym, z jakich przyczyn skarżącej nie przysługuje pomoc mieszkaniowa z zasobu gminy, co jak wywiedziono wyżej, wyłącza kognicję sądu administracyjnego i prowadzi do odrzucenia skargi na rzeczone pismo po myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy. Żądanie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, również nie mogło odnieść skutku, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).