I OSK 639/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1174/14 w sprawie ze skargi W.R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W.R. na rzecz Komendanta Głównego Straży Granicznej kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1174/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej orzekł o opróżnieniu przez W.R. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkującymi lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy Z. w W. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący wskazał, że organ błędnie przyjął, iż art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm., dalej ustawa o Straży Granicznej) ma zastosowanie do strony, która nie jest funkcjonariuszem, jednocześnie przyjmując, że w sprawie nie ma zastosowania art. 102 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 99a ust. 1 pkt 9 i art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Organ wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie art. 99a ust.1 pkt 9 ustawy wynika bezpośrednio z brzmienia tego przepisu, jak i treści uchwał Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. sygn. akt III CZP 189/95 oraz z dnia 11 października 2001 r. sygn. akt III CZP 48/01. Organ podkreślił także, że art. 102 ustawy nie może być stosowany samodzielnie w oderwaniu od pozostałych przepisów działu 12 ustawy. Zdaniem organu zastosowane w tym przepisie odesłanie powoduje, że kwestia uprawnienia funkcjonariusza zwolnionego ze służby do lokalu mieszkalnego winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś obowiązującymi przepisami ustawy o Straży Granicznej funkcjonariusz jest zobowiązany do opróżnienia przydzielonego mu lokalu mieszkalnego jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on lub jego małżonek uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom rodziny normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem domu jednorodzinnego w W., którego powierzchnia mieszkalna (95 m²) odpowiada należnym mu normom zaludnienia. Skargę na powyższa decyzję wniósł W.R. zarzucając organowi naruszenie art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, pomimo że skarżący nie jest funkcjonariuszem Straży Granicznej, naruszenie art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zawierający istotne braki. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej, bowiem skarżący nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej, a w konsekwencji zastosowanie powołanego przepisu prowadziłoby do rozszerzenia kręgu podmiotów do którego odnosi się powołany przepis. Ponadto, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zastosowany powinien zostać art. 102 ustawy, bowiem stanowi on kompletną regulację w odniesieniu do osób zwolnionych ze służby. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przepisy ustawy o Straży Granicznej w sposób szczególny uregulowały status prawny lokali pozostających w dyspozycji organów Straży Granicznej, krąg osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez osoby bez tytułu prawnego. W konsekwencji do lokali tych w wymienionym zakresie nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów przepisami odrębnymi, dotyczącymi lokali mieszkalnych, jest rozdział 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy Straży Granicznej a poprzez art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, (zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji), w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Natomiast artykuł 102 ustawy o Staży Granicznej nie może być stosowany samodzielnie w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 12 ustawy. Skarżący nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej. Zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji, konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Straży Granicznej przez skarżącego, który nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Granicznej, zgodnie z którym, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 tej ustawy przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Sąd Wojewódzki wskazał także, że stosownie do art. 102 ustawy funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu zastosowane przez ustawodawcę odesłanie oznacza, że kwestia uprawnienia takiej osoby do lokalu mieszkalnego winna być rozpatrywana przez pryzmat przepisów regulujących zagadnienie przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej lokali mieszkalnych mocą decyzji administracyjnej. Przepisy te zaś jednoznacznie stwierdzają, że w sytuacji gdy funkcjonariusz lub jego małżonek w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskali inny lokal mieszkalny lub dom o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej co najmniej przysługującym funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny normom zaludnienia, to zobowiązany jest on do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu. Skoro więc skarżący jest właścicielem domu jednorodzinnego przy ul. P. w W. i domu jednorodzinnego położnego w Warszawie przy ul. Z., którego powierzchnia mieszkalna wynosi 95 m², co odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, to zachodzą przesłanki do zastosowania art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy. Zdaniem Sądu bezzasadny w niniejszej sprawie okazał się także zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ organ przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia wystarczająco wyjaśnił sprawę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.R. zaskarżając go w całości, domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób zawierający istotne braki, przejawiające się w szczególności w pomijaniu obowiązywania przepisu art. 102 ustawy o Straży Granicznej i skutków z niego płynących oraz nieodniesieniu się do przedstawionych przez pełnomocnika strony argumentów przemawiających za umorzeniem postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego zastosowanie, mimo że skarżący nie jest już funkcjonariuszem Straży Granicznej i pomimo obiektywnej niemożności spełnienia niektórych przesłanek wprost wyrażonych w tym przepisie, takich jak miejsce pełnienia służby, czy miejscowość pobliska; art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że skarżący, jako były funkcjonariusz Straży Granicznej, zachowuje prawo do przydzielonego mu lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji błędne było przyjęcie przez Sąd, że skarżący posiada lokal bez podstawy prawnej, oraz naruszenie art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na gruncie tego przepisu podstawą do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu jest brak tytułu prawnego do przydzielonego lokalu mieszkalnego, podczas gdy przesłanka ta ujęta jest w przepisie art. 99a ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej znajduje jedynie zastosowanie do obecnych, a nie byłych, funkcjonariuszy Straży Granicznej, gdyż takie zastosowanie nie zostało w nim wyrażone wprost. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby intencją ustawodawcy było zastosowanie powołanego przepisu w odniesieniu do byłych funkcjonariuszy, zostałoby to wyrażone wprost, jak w art. 102 tej ustawy. Za takim sposobem interpretacji art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy, przemawia objęcie tą regulacją sytuacji uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a takich miejsc nie da się zidentyfikować w odniesieniu do osób, które odeszły ze służby. Podkreślono również, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć, niezależnie od odwołań w nim zawartych, art. 102 ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono także, że skarżący nie jest osobą, która zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego. Tytuł ten stanowi bowiem decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz umowa cywilna zawarta w oparciu o tę decyzję. Podkreślono też, że w przepisie art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy uregulowano przesłankę opróżnienia lokalu w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego lub domu. Zajmowanie przydzielonego lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego jest przesłanką wydania decyzji o opróżnieniu lokalu wynikającą z innego przepisu, tj. art. 99a ust. 1 pkt 12 ustawy. Zaznaczono także, że kwestia zajmowania przydzielonego lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego nigdy nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wskazał także, że art. 102 ust. 1 ustawy nie wyklucza jednoczesnego stosowania do byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej przepisu art. 99a ustawy, w tym pkt. 9 ust. 1, który stanowi o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego przydzielonego decyzją administracyjną, jeżeli funkcjonariusz w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał inny lokal mieszkalny lub dom odpowiadający przysługującym normom zaludnienia. Przepis ten reguluje szczególny przypadek zachowania prawa do przydzielonego administracyjnie, z zasobu mieszkaniowego organu Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza zwolnionego ze służby, który nie nabył takiego prawa na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Bezsporne w sprawie jest, że skarżącemu jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej przydzielono decyzją z dnia 27 listopada 1998 r. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Z. w W., którego dysponentem jest Straż Graniczna. Po zwolnieniu się ze Straży Granicznej, uzyskał dwa domy mieszkalne w Warszawie, których powierzchnia odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Skarżący nie uzyskał uprawnień emerytalnych, a tym samym nie przysługuje mu prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Stosownie do treści art. 102 ustawy o Straży Granicznej Funkcjonariusz zwolniony ze służby, który nie posiada prawa do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin lub żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, zachowuje prawo do przydzielonego lokalu mieszkalnego według norm powszechnie obowiązujących lub może być przeniesiony do zamiennego lokalu mieszkalnego. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że z chwilą zwolnienia go ze służby w Straży Granicznej zachował on prawo do przydzielonego mu lokalu mieszkalnego i posiada do niego tytuł prawny. Brak jest bowiem podstaw prawnych z których wynikałoby, że funkcjonariusz Straży Granicznej z chwilą zwolnienia ze służby, co do zasady traciłby prawo do zajmowania przydzielonego mu podczas pełnienia służby lokalu mieszkalnego. Nie oznacza to jednak, że były funkcjonariusz nie może zostać pozbawiony tego uprawnienia w okolicznościach wskazanych przez ustawodawcę. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej, co zyskało aprobatę Sądu pierwszej instancji, takimi przesłankami powodującymi utratę uprawnienia do lokalu i obowiązek jego opróżnienia są okoliczności wskazane w art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, a co do skarżącego w punkcie 9 ust. 1. Zatem istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tkwi w odpowiedzi na pytanie czy zastosowany przez organ administracji przepis art. 99a ust. 1 pkt 9 tej ustawy, odnosi się także do byłych funkcjonariuszy, którzy nie nabyli uprawnień emerytalnych na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji ale prawo do zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje im na podstawie art. 102 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zrzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej głównie sprowadzają się do wykazania, że przepis art. 99a ust. 1 pkt 9 tej ustawy ma zastosowanie tylko do osób będących funkcjonariuszami Straży Granicznej. Przy czym skarżący swoje stanowisko opiera zasadniczo na językowej wykładni art. 99a wskazanej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny z takim stanowiskiem nie może się zgodzić. Za odmiennym od przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie rozumieniem przepisu art. 99a ust 1 pkt 9 ustawy o Straży Granicznej przemawia wykładnia systemowa i celowościowa. Przepis ten należy interpretować w kontekście całego uregulowania dotyczącego spraw mieszkaniowych, zawartego w ustawie o Straży Granicznej. Ustawa ta należy do systemu źródeł prawa i ma zastosowanie do wszystkich obywateli państwa. Reguluje ona zasady funkcjonowania Straży Granicznej i określa prawa i obowiązki funkcjonariuszy tej formacji. Jednym z takich uprawnień jest określone w art. 92 tej ustawy prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. O ile to uprawnienie ma zastosowanie do funkcjonariusza, bo jest nierozerwalnie związane z pełnieniem służby i miejscem jej pełnienia, to obowiązki związane z tym uprawnieniem rozciągają się również na inne osoby (współmałżonka, dzieci czy rodziców funkcjonariusza). Celem ustanowienia prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby bądź w miejscowości pobliskiej, jest zapewnienie sprawnego i skutecznego działania Straży Granicznej. Służy temu będący w dyspozycji organów Straży Granicznej zasób mieszkaniowy, uzyskany w wyniku działalności inwestycyjnej ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lub podległych mu organów albo zasób uzyskany od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, lub stanowiący własność gmin lub zakładów pracy. Do zasobu mieszkaniowego należą także lokale mieszkalne zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały od jednostek podległych ministrowi do spraw wewnętrznych, na co wskazuje art. 94 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Celem zapewnienia powyższych uprawnień Państwo przeznacza się na to znaczne środki publiczne. Aby racjonalnie gospodarować środkami publicznymi i zapewnić sprawne i skuteczne działanie tej służby, ustawodawca nie tylko ograniczył możliwość uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego z tego zasobu, na przykład posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, lub którego małżonek posiada lokal mieszkalny, dom a także w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu (art. 99 ustawy) – ale również ustalił okoliczności, w których lokale będące w zasobie powinny być opróżnione przez osoby, które wcześniej to prawo do nich uzyskały. Stąd też obowiązkowi zapewnienia funkcjonariuszowi mieszkania w miejscu pełnienia tej służby lub w miejscowości pobliskiej odpowiada obowiązek organów Straży Granicznej zachowania stanu zasobu mieszkaniowego, którym dysponują. Sprzyjają temu rygory ustanowione w samej ustawie o Straży Granicznej. Mając na uwadze przedstawiony kontekst systemowy i cel regulacji dotyczącej prawa funkcjonariuszy Służby Granicznej do lokalu mieszkalnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy art. 99a ust. 1 powołanej ustawy mają także odpowiednie zastosowanie do byłych funkcjonariuszy, albowiem ustawodawca przyjął w tym zakresie pewne rozwiązanie systemowe. Przepisy rozdziału 12 ustawy o Straży Granicznej stanowią spójną całość. Nie można zatem, jak to czyni skarżący poszczególnych przepisów tego rozdziału odczytywać selektywnie. Nie było bowiem wolą ustawodawcy, aby były funkcjonariusz Straży Granicznej pozostał w uprzywilejowanej sytuacji względem funkcjonariusza w służbie realizującego ustawowe zadania tej formacji. Dla przykładu, art. 99a ust. 1 pkt 12 tej ustawy, nakazuje opróżnienie lokalu w przypadku gdy "on (funkcjonariusz) lub członkowie jego rodziny albo inne osoby zajmują lokal bez tytułu prawnego". Gdyby przyjąć punkt widzenia skarżącego, to funkcjonariusz i jego rodzina obowiązani byliby opróżnić zajmowany bez tytułu prawnego lokal mieszkalny z zasobów mieszkaniowych SG, natomiast były już funkcjonariusz i członkowie jego rodziny, nie będący adresatem tej normy, już nie. A to oznaczałoby sankcjonowanie przez ustawodawcę stanu nierówności i niesprawiedliwości, co w demokratycznym państwie prawa nie może mieć miejsca. Zatem przy interpretacji art. 99a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej trzeba posłużyć się wykładnią celowościową, a nie literalną, jak to przyjmuje skarżący. Przeciwko stanowisku skarżącego przemawia także uregulowanie zawarte w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, który stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Odesłanie zawarte w zdaniu drugim, że do tych mieszkań "stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy", świadczy o tym, że ustawodawca nawet w stosunku do tej uprzywilejowanej (w stosunku do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby) – grupy emerytowanych funkcjonariuszy, nakazuje stosować regulację dotyczącą samych funkcjonariuszy. Z tego też względu nie sposób przyjąć, że grupa funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, która nie nabyła prawa do emerytury mundurowej, byłaby bardziej uprzywilejowana niż funkcjonariusze, którzy taką emeryturę uzyskali. Pośrednio potwierdzeniem zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji poglądu o dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy, są jak się wydaje motywy, które skłoniły Sąd Najwyższy do stwierdzenia niedopuszczalności drogi przed sądem powszechnym w sprawie opróżnienia lokalu przez osoby, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu będącego w dyspozycji ministra dla spraw wewnętrznych (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r. sygn. akt III CZP 189/95 oraz z dnia 11 października 2001 r. sygn. akt III CZP 48/01). Zdaniem Sądu Najwyższego, brzmienie przepisów dotyczących mieszkań przydzielanych funkcjonariuszom Policji, nie pozwala na różnicowanie sytuacji osoby, zajmującej lokal mieszkalny w zależności od tego, czy utraciła uprawnienie, czy też nigdy tym uprawnieniem nie dysponowała. Takie rozumienie kryterium oceny statusu prawnego osób zajmujących lokale, pozostające w dyspozycji jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ma walor porządkujący i sprzyja właściwemu gospodarowaniu tymi lokalami. Za takim rozumieniem przemawiają bowiem dyrektywy wykładni systemowej ustawy o Policji. W konsekwencji zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd o dopuszczalności zastosowania w analizowanym przypadku przepisu art. 99a ust. 1 pkt 9 powołanej ustawy jest słuszny. Dlatego zarzuty naruszenia art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Granicznej nie są usprawiedliwione. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy przypomnieć, że stan faktyczny przyjęty przez organ administracji nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowany. Zatem trudno ustalić, bowiem w skardze kasacyjnej tego nie podano, na czym naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polega. Co do naruszenia art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. przede wszystkim stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dokonał wykładni art. 102 ustawy o Służbie Granicznej, choć jak wskazano wyżej była to interpretacja błędna. Co prawda organ nie odniósł się do wniosku o umorzenie postępowania, ale jego negatywne stanowisko, co wniosku o umorzenie postępowania w sposób oczywisty wynikało z przyjętego przez organ poglądu, co do konieczności zastosowania art. 99a ust. 1 pkt 9 ustawy o Służbie Granicznej. Przyznać należy, że uzasadnienia decyzji będących przedmiotem kontroli sądowej, są lakoniczne i choć nie odnoszą się drobiazgowo do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego, to w świetle dokonanych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wywodów, uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., było wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.