II GSK 126/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Maria Jagielska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 504/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 504/14 oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na J. P., załadowcę towaru, karę pieniężną w wysokości 17580 zł z tytułu naruszenia prawa polegającego na przekroczeniu nacisku podwójnej osi napędowej oraz przekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, przewożącego ładunek sypki (piasek). Od decyzji nie wniesiono odwołania. J. P. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji w części nakładającej na załadowcę karę za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi tj. w zakresie przekraczającym 1440 zł, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), ponieważ skoro przewoźnik nie ponosi odpowiedzialności za przemieszczenie się ładunku sypkiego w czasie jazdy i będące tego efektem przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę, to tym bardziej takiej odpowiedzialności nie ponosi załadowca. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. GITD, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. GITD wyjaśnił, że odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego ponoszą przewoźnicy towarów i – w określonych przypadkach – załadowcy. GITD nie zgodził się ze stroną, że ustawodawca przepisem art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej: p.r.d.) wyłączył obowiązki wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy. W art. 61 ust. 5 p.r.d. uregulowano jedynie dodatkowe warunki jakie należy spełnić przy przewozie materiału sypkiego, natomiast przepis ten nie wyłącza pozostałych nakazów wymienionych w art. 61 ustawy. Ponadto organ uznał, że pojazd zważono prawidłowo, a kierującemu okazano stosowne dokumenty dotyczące, między innymi, legalizacji przyrządów pomiarowych. W ocenie organu brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wskazał, że w myśl art. 61 p.r.d. ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu (ust. 1). Ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę (ust. 2 pkt 1). Jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia [art. 61 ust. 11 uchylony przez art. 1 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), który wszedł w życie 19 października 2012 r., a zatem po dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący]. W ocenie Sądu nie ma przy tym racji skarżący, że ustawodawca art. 61 ust. 5 p.r.d. wyłączył obowiązki wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3. Przepis art. 61 ust. 5 p.r.d. nie wyłącza bowiem pozostałych nakazów wymienionych w art. 61, a jedynie reguluje dodatkowe warunki jakie należy spełnić przy przewozie materiału sypkiego. Stosownie do treści art. 13g ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) obowiązującego w dacie wydania decyzji, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd; 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Zdaniem Sądu treść tego przepisu dowodzi możliwości nałożenia kary pieniężnej na załadowcę, bo statuuje on odpowiedzialność wymienionych podmiotów, przy czym wobec nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jest to odpowiedzialność dodatkowa w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz (równoległa w stosunku do przewoźnika), a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd przypomniał, że podstawowe znaczenie dla ustalenia odpowiedzialności załadowcy mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli, w protokole kontroli, bowiem, zasadniczo, jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło naruszenie przepisów oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Co więcej wiarygodnym i rzeczywistym obrazem parametrów zatrzymanego pojazdu może być wyłącznie pomiar dokonany w toku kontroli drogowej, na zalegalizowanych urządzeniach pomiarowych, w miejscu ważenia legitymującym się dokumentem potwierdzającym spełnienie warunków koniecznych do wykonywania pomiarów nacisków oraz masy pojazdów. Sąd zgodził się z GITD, że w tej sprawie pojazd zważono prawidłowo w wyznaczonym do tego miejscu, a kierującemu okazano stosowne dokumenty dotyczące procedury ważenia. W konsekwencji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., więc kontrolowana decyzja GITD jest prawidłowa. Skargą kasacyjną J. P. domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie przebiegu kontroli i ważenia pojazdu skarżącego i ustaleń zawartych w protokole kontrolnym; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; c) art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia do wszystkich zarzutów i wywodów skargi; 2. prawa materialnego: a) art. 13g ust. 1 u.d.p. i załącznika nr 2 do cyt. ustawy poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przez to wadliwe ustalenie, że pojazd, którym poruszał się skarżący przekraczał dopuszczalne naciski osi na drogach; b) art. 61 ust. 2 pkt 1 p.r.d. przez niewłaściwe zastosowanie; c) art. 61 ust. 3 p.r.d. przez niewłaściwe zastosowanie; d) art. 61 ust. 5 p.r.d. przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie, że przewoźnik oraz załadowca ponoszą odpowiedzialność za przemieszczenie się ładunku sypkiego w czasie jazdy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zasadniczej argumentacji skargi, co stanowi wadę wyroku i powinno skutkować jego uchyleniem, bo narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym jest nieważna w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rażąco narusza przepisy postępowania (nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy) i prawo materialne – art. 61 ust. 5 p.r.d., który wyłącza obowiązek wskazany w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 p.r.d. Taką wykładnię art. 61 p.r.d. potwierdza art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Ustawodawca zwolnił więc przewoźnika i załadowcę od odpowiedzialności za przemieszczenie się ładunku sypkiego w czasie jazdy. Tym samym brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej za przemieszczenie się tego rodzaju ładunku, a skoro przewoźnik i załadowca nie odpowiadają za opisane przemieszczenie, to podstawą ustalenia wysokości kary nie może być wynik pomiaru przeciążonej osi pojazdu. Nadto skarżący kasacyjnie argumentował, że protokół kontroli drogowej nie odzwierciedla faktycznego przebiegu czynności kontrolnych. GITD nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed NSA w dniu 24 czerwca 2016 r. radca prawny organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja GITD, utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą J. P. stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na niego jako na załadowcę karę pieniężną, naruszała prawo w sposób rażący, co uzasadniałoby zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a w ramach postawionych zarzutów zarzuca się błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, które legły u podstaw nałożenia kary na skarżącego. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że wprowadzony art. 61 ust. 5 p.r.d. sposób umieszczenia ładunku sypkiego wyłącza przewidziany art. 61 ust. 2 i 3 tej ustawy obowiązek przewoźnika umieszczenia ładunku w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę i obowiązek zabezpieczenia ładunku przed zmianą położenia. Skarga kasacyjna jest oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, bo przede wszystkim w swoich założeniach nie uwzględnia faktu, że Sąd I instancji nie kontrolował decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, lecz ostateczne rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Istota sporu określona rodzajem zaskarżonej decyzji i zarzutami kasacyjnymi ma więc wyłącznie procesowy charakter, bo osadzona jest w dopuszczalności wzruszania ostatecznych decyzji w drodze zastosowania nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Przypomnieć zatem należy, że utrwaloną w orzecznictwie regułą jest, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 154 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r. o sygn. akt II SA 581/83, teza publik. w CBOSA). Ograniczając swoje rozważania do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślić wypada, że przepis ten formułuje dwie niezależne od siebie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, z których druga to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przeważające stanowisko doktryny za rażące naruszenie prawa uznaje tylko takie naruszenie przepisu prawnego, którego treść ustalona być może w bezpośrednim rozumieniu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych albo takie, którego interpretacja nie będzie prowadziła do sprzecznych wniosków (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 628; A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 818; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne. System prawa administracyjnego, t. 9, wyd. C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str. 273). Sąd I instancji na stronach 7-10 uzasadnienia przeprowadził obszerny wywód teoretyczny, wyjaśniając zarówno samą instytucję stwierdzenia nieważności, różnice jakie występują pomiędzy postępowaniem zwykłym, a nadzwyczajnym oraz omawiając wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności i dopuszczalność jej zastosowania. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi potrzeby powtarzania kwestii szczegółowo omówionych w zaskarżonym wyroku. Można jedynie powiedzieć, że w postępowaniu nadzwyczajnym podjętym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma miejsca na podważanie ustaleń stanu faktycznego, czy na kontestowanie wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, na których oparto kwestionowaną decyzję. Tego rodzaju wątpliwości rozstrzyga się w postępowaniu zwyczajnym w drodze decyzji ostatecznej wydanej w skutek odwołania, która podlega zaskarżeniu do sadu administracyjnego na zasadach określonych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej można jedynie stwierdzić, że żaden z nich nie stwarza, w zestawieniu z podjętą i kwestionowaną decyzją o nałożeniu kary, wątpliwości co do oczywistej sprzeczności tej decyzji z treścią unormowań, na podstawie których została podjęta, a tylko taka wadliwość uzasadniałaby zarzut rażącego naruszenia prawa i uchylenie przez Sąd I instancji decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Koncentrując się na zasadniczej wątpliwości autora skargi kasacyjnej dotyczącej art. 61 ust. 5 p.r.d. za trafną należy uznać ocenę WSA, iż skarżący nie ma racji, twierdząc, że przepis ten wyłącza obowiązki wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy. Można powiedzieć, że art. 61 ust. 5 p.r.d. precyzuje, w odniesieniu do przewozu ładunku sypkiego, sposób jego umieszczenia w pojeździe i przewożenia, w żadnym jednak razie nie wyłącza obowiązków określonych ogólnie we wcześniejszych ustępach tego artykułu. Jako oczywiście niezasadny należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten formułujący rygory prawidłowo sporządzonego uzasadnienia został przez Sąd w pełni dochowany, a nieodniesienie się przezeń do pojedynczych zarzutów wobec zupełnego wyjaśnienia sprawy tak w płaszczyźnie materialnej jak procesowej nie może być potraktowane jako wadliwość mogąca mieć wpływ na wynik sprawy, bo tylko takie naruszenie prawa procesowego uzasadnia uchylenie wyroku na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.