II OSK 167/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 277/14 w sprawie ze skargi A. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 277/14 oddalił skargę A. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 24 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. Nr 75, poz. 493 ze zm.; dalej: "ustawa szkodowa"), po rozpoznaniu odwołania A. z siedzibą w R. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. skarżący, na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy szkodowej, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.; dalej: "u.o.p."). oraz § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419) zgłosił wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku oraz szkody w środowisku w chronionych gatunkach i siedliskach chronionych gatunków. Zdarzenie będące przedmiotem zgłoszenia polegało na zasypaniu oczka wodnego zlokalizowanego na osiedlu [...] w R., położonego przy ul. [...]. Z opisu zdarzenia wynika, że w dniu 28 maja 2012 r. doszło do przecięcia zbiornika groblą na skutek nawiezienia mas ziemnych. Według skarżącego miejsce to stanowi siedlisko co najmniej siedmiu gatunków płazów (w tym ropuchy zielonej i szarej, żaby trawnej, traszki zwyczajnej i grzebieniastej), jednego przedstawiciela gadów (zaskrońca zwyczajnego) oraz kilkunastu gatunków ptaków. Według skarżącego, doszło do złamania zakazów niszczenia siedlisk oraz umyślnego płoszenia i niepokojenia gatunków chronionych, co stanowi wykroczenie, o którym mowa w art. 127 pkt 2 lit. e u.o.p. Prowadzenie robót w szczycie sezonu rozrodczego z dużym prawdopodobieństwem doprowadziło do bezpośredniego unicestwienia okazów gatunków. W ramach prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, do akt sprawy zostały dołączone: decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2008 r. pozwolenie wodnoprawne na przebudowę zbiornika ziemnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...], decyzja nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lutego 2007 r. o warunkach zabudowy ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy, decyzja nr [...] Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2009 r. pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz późniejsze jej zmiany. Na zlecenie Miasta R. w 2011 r. wykonane zostało opracowanie "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza doliny rzeki [...] w granicach Gminy Miasta R. oraz doliny rzeki [...] na odcinku od ujścia rzeki [...] do ul. [...] oraz terenu obejmującego zalew [...]". Inwentaryzacja ta nie obejmowała terenu osiedla [...], na którym zlokalizowane jest oczko wodne będące przedmiotem zgłoszenia. Natomiast opracowana w 2012 r. "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza doliny rzeki [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz pomiędzy ulicami [...] i [...]" również nie obejmowała przedmiotowego terenu. Teren opisany pod numerem "5" obejmuje przestrzeń pomiędzy ulicami [...] i [...], a [...]. Z przebiegu granic badanych obszarów wynika, że oczko wodne na osiedlu [...] nie zostało objęte inwentaryzacją. Stwierdzono, że osiedle to położone jest w sąsiedztwie tego obszaru. Równocześnie zawarto informację, że opisywany obszar 5 "nie wykazuje większej przydatności dla występowania płazów, aczkolwiek siedliska tego typu są dogodnym miejscem występowania ropuchy zielonej". Podsumowując stwierdzono, że położenie badanego obszaru w centrum R. i izolacja poszczególnych obszarów zabudową miejską oraz ruchliwymi ulicami nie sprzyja występowaniu płazów. Ze względu na prowadzenie przez płazy dwuśrodowiskowego trybu życia (wodnego i lądowego) wymagany jest dla nich obszar wykazujący obecność zarówno właściwego biotopu lądowego, jak i zbiorników wodnych. Na badanym obszarze są to tereny oznaczone numerami 1 i 4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie w sprawie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w związku z zasypaniem oczka wodnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Uzasadniając, organ I instancji odnosząc się do liczebności wymienionych w zgłoszeniu gatunków ptaków stwierdził, że nie ma podstaw do uznania, że zgłoszone działania spowodowały lub spowodują taką zmianę, która znacząco negatywnie wpłynie na właściwy stan ochrony gatunku chronionego lub siedliska przyrodniczego. Zdaniem organu I instancji, wymienione gatunki pozostaną nadal trwałym składnikiem właściwego dla nich siedliska, naturalny ich zasięg nie zmniejszy się, a odpowiednio duże siedlisko tych gatunków będzie istniało. Nadto uznał, iż przekazane w związku ze zgłoszeniem materiały dowodowe mają charakter archiwalny i nie określają stanu początkowego, w związku z czym nie można wysnuć wniosku o wystąpieniu szkody w środowisku lub bezpośredniego nią zagrożenia. Organ I instancji wskazał, iż część wymienionych w zgłoszeniu gatunków ptaków nie podlega ochronie gatunkowej, część nie jest związana ze środowiskiem wodnym i występują pospolicie na innych zielonych terenach miast. Ze środowiskiem wodnym związane są natomiast: perkozek, kokoszka wodna, brodziec piskliwy, potrzos i remiz. Jedynym gatunkiem, który bezspornie należy uznać za lęgowy jest krzyżówka. Biorąc pod uwagę liczebność występujących na tym terenie ptaków oraz ich status stwierdził, że likwidacja przedmiotowego siedliska nie spowoduje negatywnego wpływu na rozmieszczenie i liczebność populacji gatunków. Podniósł także, iż nie ma również danych pozwalających na określenie stanu początkowego w stosunku do herpetofauny, dlatego też nie ma podstaw do określenia, czy w odniesieniu do tej grupy zwierząt wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie nią zagrożenie. Ponadto organ wskazał, że brak możliwości zastosowania przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów innych ustaw, a prowadzone przez firmę [...] Sp. z o.o. działania polegające na zasypaniu części zbiornika wodnego bez stosownych zezwoleń na odstępstwa od zakazów wynikających z ustawy o ochronie przyrody mogą naruszać przepisy tej ustawy. We wniesionym odwołaniu skarżący decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie poprzez stwierdzenie, że nie wystąpiła szkoda w środowisku ani bezpośrednie nią zagrożenie. Uzasadniając skarżący podniósł m.in., że punktem odniesienia przy prowadzeniu oceny wystąpienia szkody w środowisku winny być zasoby lokalne a nie ogólnopolskie, gdyż oceny dokonywane w skali ogólnopolskiej mogą nie odzwierciedlać uwarunkowań lokalnych, tym bardziej, że rozmieszczenie gatunków nie cechuje się rozmieszczeniem równomiernym. Wskazał, że R. cechuje się ubóstwem terenów odpowiednich dla większości gatunków wskazanych w zgłoszeniu oraz że na terenie miasta jest znikoma liczba i powierzchnia form ochrony przyrody. W dalszej części uzasadnienia skarżący opisał poszczególne gatunki ptaków wyliczając, że osobniki bytujące na terenie oczka wodnego przy ul. [...] stanowią od 0,5% do 16,7% populacji danego gatunku na terenie R. Stwierdził, że przynajmniej w przypadku perkozka, kokoszki wodnej, potrzosa, piskliwca i remiza doszło do znacząco negatywnego wpływu na stan ochrony tych ptaków w skali lokalnej. Dalej skarżący stwierdził, iż biorąc pod uwagę definicję szkody w środowisku, unicestwienie fragmentu siedliska jest bez wątpienia oddziaływaniem negatywnym, w związku z którym doszło do pogorszenia możliwości ochrony tych gatunków w skali lokalnej. Skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotem zgłoszenia było również bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, a stan zakłóceń może zostać pogłębiony, jeżeli prace będą kontynuowane bez poszanowania wartości przyrodniczych poprzez bezkarne łamanie przepisów prawa. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wskazał, iż zapisy ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Organ odwoławczy przytoczył definicję szkody w środowisku zawartą w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, zgodnie z którą przez szkodę w środowisku w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych należy rozumieć zmianę mającą znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W świetle takiego brzmienia definicji szkody w środowisku – zdaniem organu odwoławczego – nie można przyjąć, że każda negatywna zmiana może zostać uznana za szkodę w środowisku w chronionym siedlisku przyrodniczym lub w gatunku chronionym. Aby działania podmiotu korzystającego ze środowiska mogły zostać uznane za szkodę w środowisku muszą spowodować taką zmianę, która w sposób znacząco negatywny wpłynie na właściwy stan ochrony danego gatunku chronionego lub chronionego siedliska przyrodniczego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że definicja szkody w środowisku w gatunkach chronionych odnosi się do definicji właściwego stanu ochrony gatunku. Wyjaśnił, że definicja właściwego stanu ochrony gatunku oraz właściwego stanu ochrony siedliska jest przedstawiona odpowiednio w pkt 24 i 25 art. 5 u.o.p. Wskazał, że najistotniejszym elementem pierwszej z wymienionych definicji, przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na gatunek, jest to, że gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się, ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości, odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie będzie istniało. Natomiast w przypadku siedliska przyrodniczego, również przy uwzględnieniu sumy oddziaływań na siedlisko, jego naturalny zasięg na terenie kraju lub państw członkowskich Unii Europejskiej nie zmienia się lub zwiększa się struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle takiego brzmienia przepisów, konieczne jest dokonanie oceny, czy negatywna zmiana będąca przedmiotem zgłoszenia może mieć wpływ na właściwy stan ochrony czy to gatunku, czy siedliska. W rozpatrywanej sprawie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, że częściowe zasypanie oczka wodnego położonego w R. przy ul. [...] nie stanowi zmiany o charakterze znacząco negatywnym. Zwrócił uwagę na samo znaczenie przedmiotowego oczka wodnego dla populacji płazów. Wskazał, że jak wynika z inwentaryzacji przyrodniczej, omawiany teren, a przede wszystkim teren uwzględniony w inwentaryzacji, a z nim sąsiadujący, nie stanowi obszaru o wyjątkowych walorach przyrodniczych dla awifauny czy herpetofauny. Teren będący przedmiotem zgłoszenia, na którym zlokalizowane jest oczko wodne, w ogóle nie został objęty inwentaryzacją przyrodniczą, ale równocześnie znajduje się w inwentaryzacji wzmianka o nim. Pod względem przyrodniczym miał on znaczenie marginalne. W ocenie organu odwoławczego, nawet całkowita likwidacja tego siedliska nie ma wpływu na właściwy stan ochrony zarówno gatunków chronionych, jak i siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem zgłoszenia, pomijając fakt, że nie wszystkie wymienione w zgłoszeniu gatunki w ogóle podlegają ochronie (część gatunków ptaków). Zniszczenie tego miejsca nie będzie miało wpływu na naturalny zasięg występowania wymienionych gatunków jak i ich siedlisk ani w całej Polsce, ani na terenie R. Wymienione gatunki występują dość powszechnie na terenie całej Polski i ograniczenie możliwości rozrodu w zasypanym oczku wodnym, czy możliwości bytowania w środowisku z nim związanym, nie spowoduje zmiany zasięgu występowania przedmiotowych gatunków. Organ odwoławczy podniósł, iż oceny tej dokonano z uwzględnieniem faktu, że przedmiotowy teren nie cechował się wyjątkowymi walorami przyrodniczymi, bowiem jak wspomniano w inwentaryzacji, obszar ten w ogóle nie wykazuje większej przydatności dla występowania ani płazów, ani ptaków. Wskazał, iż chronione siedlisko przyrodnicze, jakim jest wspomniane oczko wodne, może posiadać status siedliska chronionego nie ze względu na walory przyrodnicze, ale z powodu, o którym mowa w art. 6 pkt 2 lit. c ustawy szkodowej. Zdaniem organu odwoławczego nie można wykluczyć bowiem, że siedlisko to potencjalnie mogło być miejscem rozrodu i bytowania gatunku chronionego, dlatego też ocena jego niszczenia musi być dokonana w odniesieniu do wpływu, jaki to zniszczenie może wywrzeć na właściwy stan ochrony gatunku go zasiedlającego. Uznał, iż skoro omawiana negatywna zmiana nie będzie mieć wpływu na właściwy stan ochrony danego gatunku, to również nie będzie mieć takiego znaczenia dla samego siedliska. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w przedmiotowej sprawie pod uwagę zostały wzięte zarówno uwarunkowania ogólnopolskie, jak i lokalne. Zauważył, iż odpowiedzialność wynikająca z ustawy szkodowej przekłada się na powstanie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu naprawę lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych, które uległy szkodzie. Natomiast działania te nie mogą mieć zastosowania tylko ze względu na brak lub znikomość miejsc lęgowych dla wymienionych gatunków zwierząt na terenie R. Dlatego za chybiony uznał zarzut skarżącego, że punktem odniesienia w ocenie prowadzonej przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. winny być zasoby lokalne. Nadto podniósł, iż ustawa szkodowa dotyczy sytuacji określanych w niej jako zmiana mająca znaczący, negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony. Nie odnosi się natomiast do postulowanego przez skarżącego odrębnego traktowania subpopulacji miejskich i prowadzenia ich indywidualnej oceny ze względów społecznych i ekologicznych. Organ odwoławczy podniósł także, iż zgłaszane przez skarżącego działania inwestora, prowadzone bez wymaganych zezwoleń, a naruszające przepisy ustawy o ochronie przyrody nie były przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia, które odnosi się wyłącznie do przesłanek zawartych w przepisach ustawy szkodowej. Nadto poza oceną organów orzekających pozostaje występowanie na terenie miasta R. znikomej liczby i powierzchni form ochrony przyrody. Ograniczenie to – zdaniem organu odwoławczego – nie ma wpływu na skarżone rozstrzygnięcie bowiem przepisy ustawy szkodowej nie mają zastosowania wyłącznie do sytuacji, w których zdarzenie dotyczy form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 u.o.p. i nie ma wpływu na ich tworzenie. Organ odwoławczy stwierdził także, iż o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy szkodowej w rozpatrywanej sprawie nie przesądza brak ustalonego stanu początkowego, ale fakt niewystępowania w sprawie zmiany mającej znaczący, negatywny wpływ na właściwy stan ochrony wymienionych w zgłoszeniu gatunków. Skargę na powyższą decyzję złożył A., wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, zarzucając naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak podstaw do stwierdzenia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe; - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak przeanalizowania i uwzględnienia całości materiału dowodowego oraz brak wyczerpującego i niebudzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w wyniku czego uznano, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku bądź szkody w środowisku w przedmiotowej sprawie; - art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez niedopuszczalną próbę sanowania wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ odwoławczy w zakresie uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał m.in. art. 6 pkt 11 lit. a i art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej, zawierające definicje odpowiednio szkody w środowisku i bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, a następnie art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej i wskazał, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy rzeczywiście nastąpiło bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku, polegające na znaczącym negatywnym wpływie na właściwy stan ochrony gatunku chronionego lub siedliska przyrodniczego w związku zasypaniem ziemią części zbiornika wodnego zlokalizowanego w R. przy ul. [...] na działkach o nr ew. [...] i [...]. W ocenie Sądu, prawidłowe jest ustalenie organów orzekających, że takie zagrożenie nie nastąpiło, co przesądziło o zgodnym z prawem umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organy ochrony środowiska dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. Jednocześnie w postępowaniu zebrano materiał dowodowy, który został przez te organy przeanalizowany i oceniony. Organy swoje rozstrzygnięcie oparły na wynikach inwentaryzacji przyrodniczych wykonanych na zlecenie Miasta R. w 2011 i 2012 r. Obszar poddany inwentaryzacji obejmował część terenów zielonych, występujących w granicach Gminy R., nie obejmował jednak oczka wodnego na osiedlu [...]. Najbliżej położony osiedla obszar nr 5 obejmujący przestrzeń pomiędzy ulicami [...] i [...], a [...] nie został określony przez autorów jako teren cechujący się obfitością występowania herpetofauny, czy awifauny i nie mający większego znaczenia dla wymienionych w opracowaniu gatunków płazów oraz ptaków. Sąd zwrócił uwagę, że ewentualny negatywny wpływ musiałby mieć charakter "znaczący", by można było zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do przeprowadzenia działań zapobiegawczych. A więc sytuacji, w której zniszczenie oczka wodnego prowadziłoby do zmiany o charakterze znaczącym dla utrzymania właściwego stanu ochrony danego gatunku. Organy orzekające nie podważały występowania pewnych chronionych gatunków zwierząt na wskazanym obszarze, jednak w sposób przekonujący wykazały, że ich zniszczenie nie ma znaczącego wpływu na właściwy stan ochrony tych gatunków i ich siedlisk. Skoro bowiem oczko wodne nie stanowi miejsca o szczególnym znaczeniu dla płazów, dla utrzymania ich stanu ochrony we właściwym stanie, to jego częściowe zniszczenie nie będzie się przekładać na pogorszenie właściwego stanu ochrony wspomnianych gatunków zwierząt. Zdaniem Sądu, trafnie organ odwoławczy podniósł, że nawet całkowita likwidacja tego siedliska nie ma wpływu na właściwy stan ochrony zarówno gatunków chronionych, jak i siedlisk przyrodniczych będących przedmiotem zgłoszenia, choć nie wszystkie wymienione w zgłoszeniu gatunki w ogóle podlegają ochronie (część gatunków ptaków). Zniszczenie tego miejsca nie będzie miało wpływu na naturalny zasięg występowania wymienionych gatunków, jak i ich siedlisk ani w całej Polsce, ani na terenie R. Wymienione gatunki występują dość powszechnie na terenie całej Polski i ograniczenie możliwości rozrodu w zasypanym oczku wodnym, czy możliwości bytowania w środowisku z nim związanym, nie spowoduje zmiany zasięgu występowania przedmiotowych gatunków. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, zasadnie stwierdzono, że odpowiedzialność wynikająca z ustawy szkodowej przekłada się na powstanie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych mających na celu naprawę lub zastąpienie w równoważny sposób elementów przyrodniczych, które uległy szkodzie. Natomiast działania te nie mogą mieć zastosowania tylko ze względu na brak lub znikomość miejsc lęgowych dla wymienionych gatunków zwierząt na terenie R., ze względu na postulaty organizacji ekologicznej pragnącej zachować najdrobniejsze, najmniej znaczące dla utrzymania właściwego stanu ochrony siedliska fauny. W ocenie Sądu, organy ochrony środowiska w kontekście dokonanych ustaleń faktycznych zasadnie i w sposób przekonywujący wykazały, że brak możliwości zastosowania działań wynikających z ustawy szkodowej w rozpoznawanej sprawie wynika z braku występowania negatywnej znaczącej zmiany w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych w rozumieniu pojęcia szkody w środowisku stosownie do art. 6 ust. 1 lit. a ustawy szkodowej. Powyższe stanowi zaś o bezprzedmiotowości postępowania rozumianej jako brak podstaw prawnych do nakładania obowiązków w zakresie form ochrony czynnej środowiska z art. 15, czy też podejmowania z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych stosownie do art. 16 ustawy szkodowej. Sąd nie dopatrzył się również podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Sąd uznał, że przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa oraz że organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto stanowisko wyrażone w spornych decyzjach, organy ochrony środowiska uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 k.p.a. W świetle powyższego Sąd wskazał, że organ I instancji wyjaśnił i szczegółowo przeanalizował materiał dowodowy zebrany w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Natomiast to, że organ odwoławczy poszerzył uzasadnienie o dodatkowe argumenty, nie użyte przez Regionalnego Dyrektora, nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 24, art. 15 i 16, art. 6 pkt 1, 10, 11 ustawy szkodowej w zw. z przepisami § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. Nr 82, poz. 501) i w zw. z uregulowaniami zawartymi w dyrektywie 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz. Urz. WE L 143 z 30.4.2004, p. 56, Polskie wydanie specjalne: Rozdział 15 Tom 008 p. 357), polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia wystąpienia szkody w środowisku lub bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, których to kwestii, przedstawionych w skardze z dnia 17 lutego 2014 r., nie rozpoznał WSA w Warszawie, przez co nie istniały podstawy do stwierdzenia braku naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nie zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., z uwagi na całkowity brak rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów: - naruszenia art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz - niewłaściwego zastosowania przepisów ustawy szkodowej, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu ochrony środowiska oraz zgromadzonym materiałem dowodowym i uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, a w konsekwencji bezkrytyczne przyznanie racji organom administracyjnym; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów ochrony środowiska, pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wadliwym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego oraz brakiem wyczerpującego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także nie odniesieniem się przez organ II instancji do zarzutów odwołania i szczegółowych argumentów merytorycznych w nim zawartych. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z jej uzasadnienia, zmierzają przede wszystkim do wykazania wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił dokonane przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, jak i do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, jednakże nie świadczy to o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przytoczenie w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku argumentacji użytej przez organ odwoławczy nie oznacza natomiast, że nie doszło do rozpoznania istoty sprawy, co uniemożliwiałoby kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., prawidłowo bowiem przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i w oparciu o dostępny materiał dowodowy zasadnie uznały, że w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych na podstawie ustawy szkodowej. Dla takiej oceny zasadnicze znaczenie ma regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej, nakładająca na podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązek udokumentowania powołanych w zgłoszeniu okoliczności. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej, zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, powinno w miarę możliwości zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku lub wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, szkodą w środowisku jest negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. W myśl zaś art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, stan początkowy oznacza stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Z art. 24 ust. 4 ustawy szkodowej wynika, że dokonujący zgłoszenia winien przedstawić stosowną dokumentację na poparcie twierdzeń o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych musi być bowiem poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego, dokonanym na podstawie posiadanych informacji. Podkreślenia wymaga, że konieczność ustalenia stanu początkowego wynika z definicji szkody w środowisku i ma na celu określenie rozmiaru tej szkody, co jest niezbędne do nałożenia obowiązku podjęcia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Nie każda bowiem zmiana negatywna, w świetle przepisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku. Mając na względzie wskazane wyżej przepisy należy stwierdzić, że wymóg podejmowania działań zapobiegawczych lub naprawczych jest dopuszczalny jedynie w przypadku wykazania dowodami wszystkich elementów określnych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej. W szczególności niezbędne jest uprawdopodobnienie w znacznym stopniu, że wystąpiła mierzalna zmiana w stosunku do stanu początkowego. Dlatego istotnym elementem zgłoszenia szkody w środowisku jest udokumentowanie wystąpienia szkody w środowisku. Udokumentowanie niniejsze stanowi bowiem punkt wyjściowy, stanowiący podstawę do przeprowadzenia oceny szkody według obiektywnych kryteriów, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku. W niniejszej sprawie przedstawiony w toku postępowania administracyjnego przez A. materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, na jego podstawie nie jest bowiem możliwe ustalenie stanu początkowego. W celu dokonania oceny, czy na skutek działań podmiotu korzystającego ze środowiska nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych organ musi dysponować informacjami zawartymi w materiałach wyjściowych, pozwalających na ocenę stanu początkowego, a więc stanu bezpośrednio poprzedzającego wystąpienie szkody w środowisku. Materiałów takich w rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono. Należy stwierdzić, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych jest dopuszczalne jedynie w przypadku wykazania stosownymi dokumentami spełnienia przesłanek określonych w art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, w szczególności, że wystąpiła negatywna, mierzalna zmiana w stosunku do stanu początkowego i że istnieje związek tej zmiany z działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. Dla ustalenia zaistnienia szkody w środowisku potrzebne są zatem dane wyjściowe ustalone według stanu sprzed jej zaistnienia i stanu po jej wystąpieniu. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, że nie posiada w swoich zasobach wyników badań i inwentaryzacji przyrodniczych, które umożliwiałyby w sposób niebudzący wątpliwości określić stan początkowy. Natomiast przekazane przez A. przy piśmie z dnia 3 września 2012 r. materiały z lat 1998 i 2006 przedstawiające walory przyrodnicze terenu oczka wodnego ze względu na ich archiwalny charakter nie mogą stanowić podstawy do określenia stanu populacji występujących tam gatunków płazów, gadów i ptaków w roku 2012, bowiem oszacowanie liczebności populacji winno dotyczyć stanu bezpośrednio poprzedzającego wystąpienie zgłaszanej szkody w środowisku. Natomiast z informacji podanych przez A., na podstawie dokonanych przez jego członków obserwacji na przełomie maja i czerwca 2012 r., wskazujących jedynie, że zaobserwowano kilka okazów ptaków oraz żab z grupy żab zielonych nie można wnioskować o rzeczywistym stanie gatunkowym oczka wodnego. Brak w przekazanych materiałach danych dotyczących liczebności populacji ptaków, gadów i płazów w okresie bezpośrednio poprzedzającym zasypanie części oczka wodnego nie pozwala na ocenę, czy w omawianym przypadku wystąpiła szkoda w środowisku lub bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku. Skoro A. rzeczywiście prowadził obserwacje oczka wodnego na os. [...] to powinien mieć niniejsze obserwacje udokumentowane w sposób usystematyzowany, obrazujący stan środowiska nie tylko sprzed kilkunastu lat. Należy także zauważyć, że znajdująca się w aktach sprawy "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza doliny rzeki [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz pomiędzy ulicami [...] i [...]" z dnia 7 grudnia 2012 r., wykonana na zlecenie Miasta R. nie obejmowała terenu, na którym znajdowało się oczko wodne. Na str. 23 i 27 opracowania wspomniano jedynie, że - według informacji pozyskanej od A. - w 2000 r. w oczku wodnym na os. [...] stwierdzono występowanie siedmiu gatunków płazów. Informacja ta dotyczy okresu sprzed kilkunastu lat, a więc nie może posłużyć do oszacowania populacji gatunków płazów w okresie bezpośrednio poprzedzającym zasypanie części oczka wodnego. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wobec braku stosownej dokumentacji, dokonanie oceny, czy na skutek działań podmiotu korzystającego ze środowiska nastąpiła negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych było niemożliwe, a w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Zasadne zatem było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie tego typu decyzji w innych sytuacjach niż wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna, o której mowa we wskazanym przepisie, może zostać wydana, jeżeli wystąpią łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po wtóre, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które skutkuje niewyjaśnieniem podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego niemożliwe jest jej rozstrzygnięcie. Poszerzenie argumentacji przez organ II instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania skutkuje tym, że brak jest podstaw do uznania, że w niepodważonym skutecznie stanie faktycznym doszło do wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Należy zauważyć, że przepisy te zostały podane w sposób nieprecyzyjny, gdyż pomijający fakt ich złożoności redakcyjnej, a tym samym normatywnej. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej, poza wadliwym zastosowaniem, zarzucił również błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, jednakże z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jakie rozumienie przepisów jest kwestionowane i jaka – w ocenie strony skarżącej – wykładnia jest prawidłowa. Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii wadliwej implementacji dyrektywy 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.U.UE.L.2004.143.56) w zakresie definicji stanu początkowego, należy stwierdzić, że obowiązek przyjęcia przez państwo członkowskie dyrektywy w swoim systemie prawnym oznacza przyjęcie w krajowym systemie prawnym wszystkich środków koniecznych do zapewnienia dyrektywie pełnej efektywności, zgodnie z celami, które ma osiągnąć (zob. wyrok ETS z dnia 10 kwietnia 1984 r. Sabine von Colson and Elisabeth Kamann v. Land Nordrein-Westfalen, ECR 1984, s. 018911). Dlatego nieco odmienne zdefiniowanie stanu początkowego w implementującej niniejszą dyrektywę ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, nie oznacza, że doszło do wadliwej implementacji uniemożliwiającej osiągnięcie celów wyznaczonych dyrektywą. Dyrektywa w art. 2 pkt 14 zawiera definicję "warunków początkowych", która oznacza w okresie występowania szkody wyrządzonej zasobom naturalnym i ich użyteczności, takie warunki, oszacowane na podstawie wszelkich dostępnych informacji, które by zaistniały, gdyby szkody nie wystąpiły. Natomiast ustawa szkodowa w art. 6 pkt 10 stanowi, że przez "stan początkowy" rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja "stanu początkowego" unormowana w ustawie szkodowej służy osiągnięciu celu dyrektywy, którym jest ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę "zanieczyszczający płaci" w celu zapobiegania i zaradzenia szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (art. 1 dyrektywy 2004/25/WE). Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.