II OSK 138/15

Dnia 26 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 995/14 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek R. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 995/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 kwietnia 2014 r. R. S. zwrócił się do Wójta Gminy Dzikowiec o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r. nr [...] o nabyciu przez S. O. z mocy prawa własności działek o nr ewid. [...] w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium negatywnie oceniło możliwość prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzanie nieważności aktu własności ziemi. Wyjaśniło, że od 1 stycznia 1992 r., tj. od dnia wejścia w życie przepisu art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, nie ma możliwości prawnej dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego i skutecznego podważania ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Kolegium wyjaśniło, że celem tej regulacji było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje - akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu tj. od 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. R. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się stwierdzenia nieważności ww. aktu własności ziemi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium powtórzyło swoje wcześniejsze stanowisko, że od 1 stycznia 1992 r., tj. z datą wejścia w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, nie ma możliwości prawnej dochodzenia w trybie postępowania administracyjnego i skutecznego podważania ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczeniowych. R. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i podjęcie postępowania o stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem i podniósł, że należy wziąć pod uwagę regulację z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą powołał składając wniosek o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., aczkolwiek z przyczyn innych, niż podniesione w skardze. Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest decyzji Naczelnika Gminy w Starym Dzikowcu z dnia [...] marca 1977 r. nr [...]. Pismem z dnia 23 sierpnia 2014 r. Sąd zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu o jej nadesłanie. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 1 października 2014 r. poinformował, że nie posiada on odpisu aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1997 r. nr [...] oraz że nie posiada go również organ I instancji, tj. Wójt Gminy Dzikowiec. Sąd stwierdził zatem, że organ administracji odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie zbadawszy, czy w ogóle ją wydano, czy weszła do obrotu prawnego oraz jaka jest jej treść. Z akt sprawy nie wynika, aby organy podjęły jakąkolwiek próbę odszukania przedmiotowej decyzji. Sąd wskazał, że skarżący nie jest w posiadaniu tej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. oświadczył on, że przedmiotowa decyzja jest w posiadaniu Starostwa Powiatowego w Kolbuszowej, zalega także w aktach sprawy karnej, która toczyła się w Sądzie Rejonowym w K. przeciwko niemu. Z przedstawionego na rozprawie postanowienia Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wynika, że decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania to akt własności ziemi a organ ten miał ją w swojej dyspozycji, przy czym orzekał jedynie o braku swojej właściwości do załatwienia sprawy. Sąd nie zakwestionował tego, że z uwagi na brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 z późn. zm.) w obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji aktu własności ziemi. Zaznaczył jednak, że dla prawidłowego zastosowania opisanej normy konieczne jest ustalenie, czy wydano w ogóle decyzję, której stwierdzenia nieważności skarżący żąda, na jakiej podstawie prawnej (czy aby na pewno jest to akt własności ziemi), czy weszła ona do obrotu prawnego oraz czy jest ostateczna. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ administracji zaniechał powyższych ustaleń, w związku z czym można mu skutecznie poczynić zarzut przeprowadzenia postępowania administracyjnego z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Na koniec Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organ podejmie czynności mające na celu ustalenie wskazanych wyżej okoliczności. Rzeczą organu będzie także wyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z nieaktem, na co pośrednio wskazuje skarżący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu. Wyrok zaskarżyło w całości i zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) przez przyjęcie, iż doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia aktu własności ziemi bez ustalenia treści tego aktu i przy braku ustaleń, czy decyzja ta weszła do obrotu prawnego, mimo że stwierdzone przez Sąd uchybienie pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ze względu na zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio uregulowanych przepisami ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.). W oparciu o tak postawiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzone przez Sąd naruszenia zasad postępowania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, w kontekście wyników przeprowadzonego postępowania. Podkreślił, że ze względu na treść art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. zostało wykluczone. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie mogło też zapaść rozstrzygnięcie innej treści, niezależnie od treści aktu czy wprowadzenia go do obrotu prawnego. Skoro wzruszenie legalności aktu własności ziemi byłoby niedopuszczalne, nie zapadłoby w tej sprawie rozstrzygnięcie innej treści. Zdaniem organu skoro przepisy prawa materialnego i prawa procesowego nie przewidują procedury ustalenia istnienia lub nieistnienia w obrocie prawnym aktu administracyjnego, to Sąd I instancji błędnie zarzucił mu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakim stopniu stwierdzona wadliwa czynność mogła mieć wpływ na wynik sprawy, skoro nie jest możliwe wzruszenie aktu własności ziemi w postępowaniu administracyjnym. Skarżący kasacyjnie podniósł, że brak w aktach dokumentu aktu własności nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanego wniosku, skoro objęty jest wnioskiem strony, a przy tym niedopuszczalne jest wszczynanie i prowadzenie postępowania oraz wzruszenie aktu własności ziemi również w sytuacji, gdyby decyzja ta nie była prawomocna czy wręcz nie weszła do obrotu prawnego, co sygnalizuje Sąd. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie przypomnienia wymaga, że kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r. nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a k.p.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Za taką uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania należy uznać sytuację, gdy strona wystąpi z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi. Poza sporem jest bowiem, że od dnia 1 stycznia 1992 r. na mocy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464; obecnie: ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Dz. U. z 2015 r., poz. 1014 z późn. zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m.in. stwierdzenia nieważności decyzji. W obecnym stanie prawnym organy administracji publicznej nie mogą zatem zajmować się oceną legalności takich decyzji a złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania. Powyższe rozważania mogłyby mieć zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego postanowienia jako wydanego zgodnie z prawem, gdyby nie zasadnie dostrzeżone przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. brak w aktach sprawy decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, jakim są akta postępowania zakończonego kwestionowaną przez stronę decyzją wraz z tą decyzją, nie można bowiem wydać żadnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym również postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że do prawidłowego zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. i stwierdzenia, że występuje przedmiotowa przesłanka odmowy wszczęcia postępowania związana z zakazem wynikającym z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, niezbędne jest przede wszystkim dysponowanie przez organ decyzją, której stwierdzenia nieważności strona żąda. Poddać pod wątpliwość należało to, na jakiej podstawie organ ustalił, że decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, w ogóle została wydana, jaka jest jej treść i podstawa prawna - czy to na pewno akt własności ziemi. Przedmiotem tak ewentualnego postępowania nieważnościowego, jak i czynności organu administracji publicznej związanych ze wstępnym badaniem wniosku (poprzedzających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania), jest określona decyzja administracyjna. Bez dysponowania aktami postępowania administracyjnego dotyczącymi kontrolowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji - a przede wszystkim bez samej decyzji organ nie ma możliwości weryfikacji prawidłowości danych podanych we wniosku ani prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, którego wszczęcia strona żąda. Punktem wyjścia dla tych ustaleń jest wstępna analiza wniosku oraz decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się strona. Nie można wszak wykluczyć, że decyzja o konkretnych wskazanych przez stronę cechach nie istnieje w obrocie prawnym - np. z uwagi na błędne podanie jej numeru, daty wydania czy nawet organu, bądź też inna jest jej treść czy podstawa prawna niż wskazane przez stronę. W niniejszej sprawie znamienne jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu procedując w sprawie wniosku R. S. nie dysponowało nie tylko aktami administracyjnymi sprawy zakończonej wydaniem przez Naczelnika Gminy w Starym Dzikowcu decyzji z dnia [...] marca 1977 r. nr [...], ale nawet oryginałem tej decyzji czy nawet jej kopią. Trudno zatem ustalić, czy w niniejszej sprawie ma miejsce sytuacja określona w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, z uwagi na brak akt postępowania administracyjnego dotyczących decyzji z dnia [...] marca 1977 r. Powyższy brak uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu pod kątem zaistnienia lub braku przesłanek odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W efekcie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu w sposób nieuprawniony oparło się jedynie na informacjach zawartych we wniosku R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji, bez należytej weryfikacji prawidłowości podanych przez niego informacji odnoszących się do decyzji Naczelnika Gminy w Starym Dzikowcu z dnia [...] marca 1977 r. W tej sytuacji, jak trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostało wydane przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez dokonania należytej weryfikacji danych podanych we wniosku o stwierdzenie nieważności w oparciu o dokument decyzji z dnia [...] marca 1977 r. organ nie miał podstaw do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka negatywna wszczęcia postępowania nieważnościowego wynikająca z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W konsekwencji uznać należało, że Sąd I instancji prawidłowo - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 6 maja 2014 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia wniosku R. S. o zasądzenie od organu wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania. Podstawą prawną pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie mógłby być art. 204 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Powyższy przepis nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że odnosi się do zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego rzeczywiście poniesionych przez nią. Tymczasem skarżący R. S. nie poniósł takich kosztów - ani kosztów sądowych (od których jest ponadto zwolniony z uwagi na przyznane mu w tym zakresie prawo pomocy), ani innych kosztów związanych z prowadzaniem sprawy osobiście, o których mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a., tj. kosztów dojazdu i stawiennictwa oraz utraconych zarobków (dochodów).