II SA/Gl 479/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi E.T. i P.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. T. i P. T. zwrócili się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego na działkach nr [...] przy ul. [...] - poprzez poszerzenie działalności w zakresie: – przechowywania zwłok w chłodni, – przygotowania zwłok do pogrzebu, – okazania zwłok rodzinie w celu rozpoznania i pożegnania ze zmarłym. Po rozpoznaniu poprzedniego wniosku z dnia [...] r. Burmistrz Z. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, zaś po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy postanowienie odmowne. Jednakże wskutek skargi wnioskodawców, wyrokiem z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 943/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia organów obu instancji z uwagi na brak możliwości dokonania ich kontroli wobec nienaniesienia na rysunku planu położenia działek skarżących. Z kolei po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia [...]. Burmistrz Z. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny na podstawie art. 219 kpa, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 21 grudnia 2013 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m. Z., uchwalony przez Radę Miejską w Z. w dniu [...] r.). Organ wyjaśnił, że ustalenia nowego planu, nie zmieniły jednak przeznaczenia działek wnioskodawców, które położone są na terenie o symbolu MW1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej śródmiejskiej z usługami – budynek (budynki) mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne o charakterze śródmiejskim z usługami w parterach i na wyższych kondygnacjach lub samodzielne budynki usługowe, funkcja uzupełniająca MN2, UU1. Zdaniem organu I instancji, zamierzona inwestycja przy uwzględnieniu przechowywania zwłok, pomimo że mieści się w zakresie definicji usług, to jednak są to usługi o specyficznym charakterze, który w ścisłej zabudowie śródmiejskiej koliduje z główną funkcją tego terenu, jaką jest mieszkalnictwo. Nadto, organ wskazał, że zgodnie z zapisem § 14 pkt 9 planu, lokalizację tego rodzaju usług przewidziano w obrębie jednostki UU4 – tereny zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych, tj. kościoły, kaplice, budynki parafialne i związane z kultem religijnym wraz z funkcjami towarzyszącymi oraz place przed głównym wejściem. Organ wyjaśnił też, że nie bez powodu obszary takie zlokalizowane są celowo w pobliżu istniejących cmentarzy, w oddaleniu od zabudowy mieszkaniowej z racji swojego specyficznego charakteru. W zażaleniu na postanowienie odmowne wnioskodawcy podnieśli, że przechowywanie zwłok w chłodni, przygotowanie do pochówku oraz okazanie zwłok rodzinie, stanowi czynności mieszczące się w pojęciu usług pogrzebowych, które nie obejmują działalności związanej z praktykami religijnymi zgodnie z klasyfikacją PKD sekcja S. Bezpodstawnie odmówiono im zatem wydania zaświadczenia, powołując się na zapis § 14 pkt 9 planu. Podnieśli też, że nie są to usługi uciążliwe, ani nie kolidują z główną funkcją terenu, jaką jest mieszkalnictwo i są zgodne z aspektem społecznym, akcentowanym przez organ I instancji. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono, podzielając pogląd organu I instancji, iż planowane usługi nie mogą stanowić funkcji uzupełniającej dla zabudowy mieszkaniowej, która stanowi podstawę przeznaczenia przedmiotowego obszaru. Stąd też Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji jako zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego E. T. i P. T. domagali się uchylenia postanowienia odmownego jako wydanego z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także wskutek błędnej wykładni planu miejscowego, co doprowadziło do bezprawnego pozbawienia ich uprawnień wynikających z prawa własności ich nieruchomości. Przywołując orzecznictwo sądowe i odwołując się do praktyk, stosowanych w krajach UE, skarżący podnieśli, że zakłady pogrzebowe z funkcją rozszerzoną, przewidziane są jako usługi do wykonywania poza terenami zabudowy kultu religijnego i czynności religijnych, zaś zamiar poszerzenia zakresu działalności spotkał się z aprobatą mieszkańców Miasta Z.. Ich zdaniem, także ze stanowiska GIS wynika, że obowiązujące przepisy prawne nie wykluczają możliwości usytuowania zakładu pogrzebowego w budynku mieszkalno-usługowym, przy spełnieniu określonych warunków. Do skargi dołączono oświadczenia 106 mieszkańców w sprawie przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących okazał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., mocą której umorzono postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego ze względu na uprzednią samowolną faktyczną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń, objętych wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie narusza bowiem prawa. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że organ I instancji zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku tut. Sądu z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 943/12, uchylającym poprzednie postanowienia odmowne organów obydwu instancji, dołączył do akt wypis i wyrys z obowiązującego obecnie planu miejscowego z naniesieniem położenia działek skarżących oraz tekst uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Jednakże po wydaniu powyższego wyroku skarżący złożyli nowy wniosek z dnia [...] r., w którym sprecyzowali rodzaj zamierzonej zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego – poprzez poszerzenie działalności w wymienionym wyżej zakresie. Aczkolwiek treść wniosku sugeruje, że złożony został na użytek dopiero planowanego przedsięwzięcia, to jednak z akt sprawy wynika, że doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Jednak kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, jako że w obydwu przypadkach skarżący mają interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia zgodnie z wymogami art. 71 ust. 2 pkt 4 oraz art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stąd też rozważenia wymaga, czy organy administracji dokonały prawidłowej wykładni prawa miejscowego, jakim jest obowiązujący na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw do kwestionowania stanowiska organów o niezgodności zmiany sposobu użytkowania istniejącego zakładu pogrzebowego – poprzez poszerzenie jego działalności. Plan miejscowy precyzyjnie określa bowiem katalog usług, dopuszczonych do realizacji na terenach zabudowy mieszkaniowej, co wynika z całościowej analizy tekstu planu. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów obydwu instancji, działki skarżących położone są na terenie o symbolu MW1 – o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną śródmiejską z usługami lub samodzielne budynki usługowe, funkcja uzupełniająca – MN2, UU1. Natomiast zgodnie z definicją usług w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1, MN2), zawartej w § 2 pkt 5 uchwały, przez usługi w tym wypadku należy rozumieć usługi dla potrzeb mieszkańców typu handel, usługi biurowe, medyczne, rzemiosło nieprodukcyjne rozumiane jako nieuciążliwe usługi oraz jako drobna wytwórczość, obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych z wykluczeniem warsztatów samochodowych i wulkanizacyjnych oraz gastronomii. Z kolei dla terenu o symbolu UU1 ustalono przeznaczenie podstawowe jako tereny zabudowy usługowej – usług konsumpcyjnych, tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że jest to jedynie funkcja uzupełniająca dla terenu o symbolu MW1, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową o charakterze śródmiejskim. Tego rodzaju zabudowa mieszkaniowa śródmiejska koliduje zaś z przeznaczeniem obiektu na cele przechowywania zwłok w chłodni, przygotowywania zwłok do pogrzebu oraz okazywania zwłok. Istotne jest bowiem, że wszystkie te czynności wymagają transportu i przenoszenia zwłok, co miałoby się nadto odbywać na terenie stanowiącym służebność drogową, zaś dodatkowo plan miejscowy przewiduje nakaz zachowania ciągłości pierzei (§ 14 ust. 4 pkt 2 uchwały). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma też znaczenia fakt, że część okolicznych mieszkańców aprobuje zamierzenie skarżących. Także pismo Głównego Inspektora Sanitarnego, dołączone do skargi, nie przesądza kwestii, że w każdym przypadku istnieje możliwość usytuowania zakładu pogrzebowego z poszerzonym rodzajem usług w budynku mieszkalno-usługowym. Istotny jest bowiem zapis planu miejscowego, określający charakter i sposób zabudowy. Inaczej przedstawia się sytuacja zabudowy ekstensywnej, poza ścisłym centrum, co dotyczy niniejszej sprawy. Trafnie bowiem organy administracji zaakcentowały, że świadczenie usług w zakresie przechowywania zwłok w ścisłej zabudowie śródmiejskiej koliduje z główną funkcją tego terenu, jaką jest mieszkalnictwo. Z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej, ustalenia planu miejscowego kształtują zaś, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności miejscowego. Nie mógł zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, jak i art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni planu miejscowego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). sw