IV SA/Wa 1133/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r. poz. 1205 - dalej jako ustawa) po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy C. o ponowne rozpatrzenie sprawy w części zakończonej negatywnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013r. - utrzymał w mocy swoją decyzję. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając wniosek Wójta Gminy C. o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 20,4441 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie ewidencyjnym C. i Z. orzekł w ten sposób, że wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 4,1002 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie ew. Z. w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w pozostałym natomiast zakresie wnioskowanej powierzchni opisanej w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy tj. odnośnie 16,3439 ha nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Minister pomimo pozytywnej opinii Marszałka Województwa [...] oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej uznał, że ich zabudowanie spowodowałoby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Ponadto wskazał, że na terenie gminy usytuowanych jest ok. 60 % gruntów słabszych klas bonitacyjnych, które w pierwszej kolejności powinny zostać przekwalifikowane. Ponadto w pobliżu obszaru opracowania projektu planu miejscowego znajdują się obszary przeznaczone na cele nierolnicze, które nie zostały wykorzystane na te cele. Wójt Gminy C. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne powołał się na władcze kompetencje do kształtowania polityki zagospodarowania przestrzennego. Przywołał także zapisy planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono także argument poprawy sytuacji ekonomicznej ludności tego regionu wskazując na planowane inwestycje związane z budową elektrowni wiatrowych. Rozpoznając ponownie wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o pow. 16,3439 ha w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa podniósł, że wskazane grunty położone są w obszarach rolniczego zagospodarowania i przylegają do terenów użytkowanych rolniczo. Nie podzielił organ przy tym opinii Marszałka Województwa [...], że grunty te usytuowane są w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Podkreślono, że Minister Rolnictwa w toku niniejszego postępowania nie jest związany ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zapisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych związany jest nie tylko Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, lecz także organy gminy powinny stosować te normy prawa w chwili uchwalania studium. Późniejsze powoływanie się organów gminy na wiążące zapisy studium przy uchwalaniu planu miejscowego nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Minister Rolnictwa rozpatruje wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej jakości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Ustawa jedynie w dwóch fragmentach odnosi się do przesłanek, którymi winien kierować się organ orzekający o zmianie przeznaczenia na cele nierolnicze – winny być przeznaczane na te cele nieużytki, a w ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej, Ponadto ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Dalej Minister zwrócił uwagę, że argument gminy, że planowana na terenie objętym planem inwestycja w postaci budowy elektrowni wiatrowych - jest niezrozumiały bowiem z planu wynika, że przedmiotowe grunty klasy II-III mają być przewidziane pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo-usługową oraz tereny komunikacji. Zdaniem organu planowana lokalizacja zabudowy nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej. Ponadto – jak zwrócił Minister uwagę w poprzedniej decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. – w pobliżu terenu opracowania projektu planu znajdują się obszary przeznaczone na cele nierolnicze, które nie zostały wykorzystane na te cele. Na zakończenie organ przypomniał, że ciąży na nim obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego państwa, co wiąże się z ograniczaniem zabudowy na najbardziej żyznych glebach. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy C. w części w jakiej utrzymuje decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013r. w zakresie w jakim nie wyrażono zgody na przeznaczenia na cele nierolnicze 16,3439 ha gruntów rolnych klas II-III w obrębie ewidencyjnym C. w granicach określonych numerami ewidencyjnymi konkretnych działek. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nie wyrażono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 16,3439 ha gruntów rolnych klas II –III oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucono kwestionowanej decyzji naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez brak określenia granic uznania administracyjnego w zakresie wydanego rozstrzygnięcia w odniesieniu do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego dotyczącego przekształcanych gruntów i w tym zakresie brak przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego oraz wskazania jakimi przesłankami merytorycznymi kierował się organ wydając decyzję odmowną. W uzasadnieniu podano, że organ powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju dokonuje tego w sposób abstrakcyjny i w oderwaniu od tej konkretnej sprawy. Uzasadnienie zostało sporządzone w sposób szablonowy i jedynie w jednym akapicie stwierdzono, że zmiana będzie naruszać zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, doprowadzając do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało podjęte z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności. Mianowicie zgodnie z ustaleniami studium zadaniami organów gminy jest zabezpieczanie terenów mieszkaniowych i Gmina stara się przeznaczać pod zabudowę tereny, które już obecnie posiadają skomunikowanie, a także takie które stosunkowo łatwo można wyposażyć w niezbędną infrastrukturę. Tereny wnioskowane do zgody znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego osiedla mieszkaniowego, dla którego uzyskano wcześniej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Brak aktualnie stosownej zgody dla wnioskowanego terenu, zdaniem skarżącego, uniemożliwia kontynuowanie istniejącej zabudowy, prowadzi tym samym do konieczności poszukiwania innego terenu dla nowej zabudowy, w konsekwencji doprowadzając do jej rozproszenia. Również nie może pozostać bez znaczenia dostępność omawianego terenu do infrastruktury technicznej, a przede wszystkim już istniejącej kanalizacji sanitarnej – kwestia czynnika ekonomicznego. Minister we wcześniejszych procedurach planistycznych dla terenów sąsiadujących z terenem objętym projektem planu miejscowego wyraził stosowną zgodę dopuszczając do zainwestowania rzeczonych terenów, a gmina w związku z tym poniosła koszty budowy sieci infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego wydane rozstrzygnięcie nie uwzględnia uzasadnionego interesu Gminy C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione uznał Sąd za trafne i skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolne w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Sąd przy tym podkreśla, że wywody niniejszego uzasadnienia dotyczą wyłącznie tej części wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji, którą odmówiono zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 16,3439 ha gruntów rolnych klas II - III położonych w obrębie ewidencyjnym C. Bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez Wójta Gminy C. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013r. kwestionował jedynie pkt "2)" tego rozstrzygnięcia tj. odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne. Tym samym Sąd nie wypowiada się odnośnie tej części decyzji, którą wyrażono zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 4,1002 ha gruntów rolnych klas III położonych w obrębie ew. Z. w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym zakresie decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącego. Materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zwanej "ustawą". Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a. W przypadku gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu (w tym także odwoławczego) nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. Analizując wywody poczynione w zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko organu, że ustawa jedynie w art. 6 ust. 1 odnosi się do kwestii przesłanek jakimi winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego i rolnego do odmiennego przeznaczenia. Zgodnie z zapisem art. 6 ust. 1 ustawy na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Taka konstrukcja rozstrzygnięcia oznacza, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy specjalistycznej, co oznacza wymóg dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz opisu tego stanu w uzasadnieniu. Skarga zwraca uwagę, że organ dokonał oceny wniosku Wójta Gminy C. w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnych okoliczności sprawy. Sąd przyznaje, że analiza uzasadnienia zaskarżonego aktu prowadzi do wniosku, że ma ono charakter szablonowy i adekwatny do każdej decyzji odmawiającej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Tymczasem każda sprawa o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne wymaga indywidualnej oceny poprzedzonej przede wszystkim analizą samego wniosku oraz dokumentów do niego załączonych. W aktach administracyjnych znajdują się przygotowane przez wnioskodawcę opracowania oraz mapy obrazujące teren projektowanego zagospodarowania z zaznaczeniem części tych nieruchomości, których klasa gruntu wymaga uzyskania zgody. Tymczasem organ w podjętym rozstrzygnięciu nie odnosi się do zgromadzonej dokumentacji, z której wynika także stan zainwestowania okolicznych terenów. Minister jedynie ogólnie stwierdza, że wnioskowane grunty sąsiadują przede wszystkim z obszarami przestrzeni rolniczej (str. 3) oraz proponowana zmiana przeznaczenia omawianych gruntów na cele nierolnicze będzie naruszała zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej (str. 6). Kwestionowany teren (czyli nie objęty zgodą) obejmuje szereg wymienionych i zindywidualizowanych poprzez numer ewidencyjny działek. Działki te zostały naniesione na załączone mapy, choćby mapę glebowo-rolniczą obejmującą plan miejscowy wraz z gruntami wymagającymi uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia (załącznik nr 2). Rolą zatem organu była analiza stanu zagospodarowania terenów bezpośrednio przylegających do gruntów objętych projektem planu od północy, zachodu i południa. Strona wschodnia projektu planu została bowiem częściowo wyłączona z rolniczego przeznaczenia na mocy decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2013r. Z mapy tej wynika, że w północnej części dokonano podziału terenu na szereg małych działek, zapewne mających status budowlany (to winien obecnie ustalić organ). Dotyczy to także części północno-zachodniej, gdzie teren objęty planem sąsiaduje z wieloma działkami o niedużej powierzchni. Na ile tereny te stanowią zwartą przestrzeń rolniczej produkcji winien ustalić organ, który tymczasem ograniczył się do stwierdzenia na str. 6 uzasadnienia, że urbanizacja tego terenu doprowadzi do wymieszania funkcji rolniczej z funkcją nierolniczą. Na ile w sposób uzasadniony organ mógł dojść do tej konkluzji – nie jest wiadome analizując wywody uzasadnienia. Nie jest także wiadome w oparciu o jaki dokument lub informację Minister dokonał ustalenia, że w pobliżu obszaru opracowania projektu planu znajdują się obszary przeznaczone na cele nierolnicze, które dotychczas nie zostały wykorzystane na te cele (str. 6). Otóż z adnotacji w lewym prawym rogu mapy ewidencyjnej z naniesionymi nr ewidencyjnymi działek (Załącznik nr 1) wynika, że na przedmiotowym obszarze nie występują tereny nie zainwestowane posiadające zgodę na cele nierolnicze. Również skarżący wywodzi, że w oparciu o uprzednio uzyskane od Ministra Rolnictwa zgody doszło do zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolne i wskutek tych zdarzeń prawnych tereny sąsiednie zostały zainwestowane, co łączyło się z wydatkami na niezbędną infrastrukturę. Właśnie owe kwestie ekonomiczne skarżący przedstawia jako mające usprawiedliwiać dalsze przekształcanie obszaru na cele mieszkaniowe. W tym miejscu konieczne jest stwierdzenie, że gmina poprzez dokonywanie konkretnych inwestycji łączących się z rozwojem funkcji mieszkaniowej i usługowej na jej terenie nie może "wymuszać" na organie ochrony gruntów zgody na zmianę przeznaczenia. Gmina bowiem ponosi ryzyko swojej polityki finansowej, w tym także podejmowanych inwestycji. Aspekt ekonomiczny – wyeksponowany w skardze – nie ma znaczącego udziału przy podejmowaniu decyzji. Jedynie organ przy ważeniu interesu publicznego, jakim jest ochrona gruntów rolnych, a interesu jednostkowego (rozwój ekonomiczny gminy) może ten element rozważyć jako jeden z wielu. Powracając natomiast do kwestii pozostawania na terenie gminy C. gruntów nie zainwestowanych, które uprzednio uzyskały zgodę na zmianę – jeżeli w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister wykaże tę okoliczność - ten argument może być istotny, choć nie decydujący przy odmowie wyrażenia zgody. Występowanie bowiem w granicach gminy takich terenów oznacza, że gmina może swoje obowiązki określone w studium uwarunkowań tj. zabezpieczenie terenów mieszkaniowych realizować na uprzednio przekształconych nieruchomościach. Nie jest zatem konieczne pozyskiwanie nowych terenów. Nie można podzielić argumentu skargi, że brak stosownej zgody dla wnioskowanego terenu uniemożliwia kontynuowanie istniejącej zabudowy i prowadzi tym samym do poszukiwania nowych terenów inwestycyjnych i tym samym do rozproszenia zabudowy. Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi dokonuje oceny proponowanej zmiany przeznaczenia nie w kontekście zwartości obszarów zabudowanych, lecz jako priorytet przyjmuje zachowanie jednolitości obszaru rolniczego. Jego obowiązkiem jest bowiem zachowanie spójności, jednorodności terenów użytkowanych rolniczo i tym samym zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji, nie zaś czuwanie nad zwartością zabudowy. Skarga podnosi zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Ponieważ Sąd podzielił zarzut naruszenia norm procesowych wypowiadanie się w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisów materialnych należało uznać za przedwczesne. Po przeprowadzeniu ponownie postępowania wyjaśniającego przy uwzględnieniu zaleceń zawartych w niniejszym wyroku możliwa będzie ocena ponownie wydanej decyzji pod kątem zastosowania przywołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.