II SA/Łd 541/14

Dnia 28 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 roku sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 3 pkt 1, 2, 2a, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 oraz art. 8, ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], uchylającą własną decyzję z dnia [...], nr [...] i orzekającą o odmowie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko W. G., zasiłku rodzinnego na dziecko M. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na ww. dzieci na okres od dnia 1 listopada 2012r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na podstawie złożonego w dniu 10 września 2012r. przez B. G. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał jej prawo do wnioskowanych świadczeń uznając, iż spełnione zostały kryteria określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Następnie Kolegium wyjaśniło ustawowe zasady przyznawania świadczeń rodzinnych podkreślając, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539,00 zł. Natomiast w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy). Organ odwoławczy przytoczył dalej definicję ustawową dochodu, a także utraty i uzyskania dochodu oraz wskazał, że dochód uzyskany przez B. G. w roku 2011, czyli w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z tytułu rozpoczęcia działalności gospodarczej od 10 lipca 2011r., wyniósł 22.142,79 zł, natomiast dochód utracony za 2011r. z tytułu utraty zatrudnienia wyniósł 2.777,30 zł. Kwota dochodu uzyskanego z działalności gospodarczej od lipca 2011r. do grudnia 2011r. wynosiła 12.165,49 zł. Kwota miesięcznego dochodu rodziny po zastosowaniu instytucji utraty i uzyskana dochodu wyniosła 2.627,58 zł, a więc miesięczny dochód netto w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 875,86 zł i i przekroczył kryterium ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego organ uznał, że zasiłek rodzinny na dzieci W. G. i M. G. nie przysługują. Z kolei zgodnie z art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określone w ustawie dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w przypadku ustalenia uprawnień do zasiłku rodzinnego. W związku z brakiem uprawnień do zasiłku rodzinnego, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na dzieci M. G. i W. G. nie przysługują. Na koniec organ II instancji podkreślił, że przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem ani organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie były władne do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego wbrew obowiązującym regulacjom. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. G., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, bądź też że pobrane świadczenie rodzinne jest świadczeniem nienależnym, a także art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez uchylenie prawomocnej decyzji przyznającej świadczenia rodzinne pomimo braku zmiany sytuacji rodzinna lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych oraz uznanie, iż uchylenie może nastąpić po ponownej analizie wniosku i załączonych do niego dokumentów, jak również naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez orzeczenie o uchyleniu decyzji na okres przed wydaniem decyzji. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie przepis art. 151 K.p.a. znajdował zastosowanie, a ponadto naruszeni art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, iż wystąpiła którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie uprawniająca organ do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie nie uległa zmianie sytuacja rodzinna skarżącej, a wszystkie dokumenty będące podstawą wydania decyzji organ posiadał w chwili wydania pierwotnej decyzji z dnia [...]. W takim przypadku nie można uznać, aby pobrane świadczenia były nienależne w rozumieniu wskazanego przepisu, gdyż podstawą pobrania świadczeń była prawomocna decyzja organu o przyznaniu tych świadczeń. Nie uległa również zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny. Jedyną zmianą jaka zaszła było po ponownym zbadaniu tej samej sprawy, w której stan faktyczny nie uległ zmianie, było przekonanie pracownika organu o tym, że pobrane świadczenia nie były należne. W ocenie skarżącej nie ujawniono bowiem żadnych nowych okoliczności, których zaistnienie spowodowałoby ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo ich wstrzymanie. Organ przyznał świadczenia na podstawie przedłożonych, kompletnych dokumentów. Skarżąca nie jest osobą uprawnioną doświadczeń rodzinnych w innym państwie. Ponadto świadczenia rodzinne nie zostały przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie świadczenie rodzinne nie zostało przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Zdaniem skarżącej organ błędnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., który mógłby stanowić podstawę wznowienia postępowania w sytuacji, gdyż w przedmiotowej sprawie jedyną podstawę do uchylenia postępowania stanowią przesłanki wskazane w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a przepisy K.p.a., zgodnie z w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stosuje się jedynie w sprawach w tej ustawie nieuregulowanych. Ponadto skarżąca stwierdziła, że brak było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a., gdyż jak wynika z decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, zostały one wydane "po ponownej analizie wniosku i dołączonych do niego dokumentów". Organ wznowił postępowanie pomimo braku podstawy oraz wydał decyzję na podstawie ponownej analizy tych samych dokumentów. Należy zatem uznać, iż wznowienie postępowania nastąpiło z naruszeniem prawa. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania zostały wydane. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć, wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem (art. 135 p.p.s.a). Kontroli sądu podlega w niniejszej sprawie zasadność uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl powołanej normy prawnej wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Istotne jest to, że są to okoliczności faktyczne czy dowody, istniejące w dacie orzekania, mające wpływ na rozstrzygnięcie ostateczne. Cecha nowości oznacza w tym przypadku jedynie to, że nie były one znane organowi w chwili orzekania. Innymi słowy, nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, stan mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia18 grudni 2013 roku w sprawie IV SA/Po 838/13 i powołane tam orzeczenia, Lex nr 1407919, dostępne na stronie http // orzeczenia.nsa.gov.pl) W niniejszej sprawie nową okoliczność, uzasadniającą w ocenie organu wznowienie postępowania stanowi ujawnienie, iż skarżąca uzyskała w roku 2011 dochód z prowadzenia działalności gospodarczej. Organ przy tym odwołał się do pisma z Centrum Świadczeń Socjalnych. Jak jednak trafnie podnosi skarżąca, należało w takiej sytuacji wyjaśnić, czy jest to okoliczność nieznana organowi w roku 2012, gdy rozstrzygał o prawie do świadczeń rodzinnych w roku 2012/2013. Tylko wówczas istniałaby przesłanka do wznowienia postępowania. Jeżeli bowiem organ – jak twierdzi skarżąca – dysponował pełną dokumentacją na temat jej dochodów uzyskanych w roku 2011, nie zachodziłaby podstawa do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędne ustalenia faktyczne, wadliwe, niepełne odczytanie dokumentów złożonych przez stronę, tym samym nierzetelna analiza akt sprawy nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności czy o dowodzie. Takie zaniedbania organu nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem w tym postępowaniu organ winien był przede wszystkim ustalić, jakie oświadczenie o dochodach oraz jakie dokumenty na tę okoliczność skarżąca złożyła w postępowaniu zwykłym i czy organ rzeczywiście nie dysponował wiedzą o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej. Tymczasem w aktach sprawy, jak się wydaje, znajdują się kserokopie dokumentów składanych do wniosku z 2012 roku, jest wśród nich także zaświadczenie o dochodach z działalności gospodarczej w 2011 roku. To wskazywałoby na to, iż organ mógł posiadać wiedzę o dochodach skarżącej z innych źródeł, niż stosunek pracy, winien był w każdym razie tę kwestię wyjaśnić przed wydaniem decyzji merytorycznej. Wyczerpujące wyjaśnienie, jakimi dokumentami dysponował organ pomocowy w dacie orzekania o przyznaniu skarżącej świadczeń rodzinnych jest niezbędne dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tylko bowiem ujawnienie nowej okoliczności czy nowego dowodu, które nie mogły być organowi znane pomimo dochowania należytej staranności i prowadzenia postępowania wyjaśniającego z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażonych w art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. , daje podstawę do zastosowania tego trybu. Takich ustaleń brak zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Uzasadnia to wniosek, że organy dokonały ustaleń faktycznych z naruszeniem wskazanych wyżej zasad postępowania, co skutkuje koniecznością wyeliminowania kwestionowanej decyzji jako wydanej w oparciu o niewystarczające ustalenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). W żadnym bowiem razie nie wystarcza dla skutecznego wyeliminowania decyzji po wznowieniu postępowania ponowne przeliczenie dochodu. W związku z powyższym przedwczesna byłaby ocena dokonanego wyliczenia dochodu skarżącej. Na marginesie wskazać jedynie należy, że przepis art. 5 ust.4a uzależnia uwzględnienie dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym rok uzyskania świadczeń od otrzymywania go w roku przyznania świadczenia, tych ustaleń zaś w decyzjach brak. Należy też pamiętać o interpretacji art. 5 usta.4a w powiązaniu z definicją dochodu zawartą w art. 3 pkt 2a oraz o regulacji zawartej w art. 5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec powyższego sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. Z art. 135 p.p.s.a Stosownie do art. 152 p.p.s.a. należało orzec, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. a.bł.