II GSK 1065/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1098/12 w sprawie ze skargi A. H. – wspólnika s.c. "P. S. A. H. i K. ‘R.’ P. R. I. Spółka z o.o." w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 19 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1098/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. H. i K. R. P. R. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (MOW NFZ) w dniu [...] września 2010 r., ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...].01.2011 r. do [...].12.2011 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze miasta K.. Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżących zajęła 49 pozycję, z łączną liczbą 43,333 punktów, w tym za: ofertę cenową – 15 punktów, ciągłość – 10 punktów, jakość – 8,333 punktów, dostępność – 10 punktów. Ze sporządzonego rankingu końcowego wynika, że komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżących zajęła 89 pozycję, z łączną liczbą punktów 56,440, w tym za: ofertę cenową- 28,107 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 8,333 pkt.; dostępność - 10 pkt. Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa nie wybrała oferty skarżących ze względu na niewystarczającą liczbę punktów. Ostatnie oferty, które zostały wybrane, uzyskały 61,658 punktów. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. oddalił odwołanie skarżących. Prezes NFZ decyzją z [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora MOW NFZ z [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] lutego 2012 r. oddalił odwołanie skarżących. Decyzją z [...] kwietnia 2012 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] lutego 2012 r. Organ stwierdził, iż oferta skarżącego nie została wybrana, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy. Celem negocjacji nie było bowiem ustalenie zbieżnych stanowisk ze wszystkimi oferentami, a jedynie z tymi, którzy plasują się najwyżej w rankingu ofert, a zatem tych, których oferty zostały ocenione najwyżej. Organ wskazał, że dokonanie wyboru wszystkich świadczeniodawców do zawarcia umowy jest niemożliwe ze względu na ograniczone środki finansowe. Organ wskazał, że skarżący w rankingu otwarcia uzyskali za zaoferowaną cenę za punkt rozliczeniowy 15 punktów. Dopiero po przeprowadzeniu negocjacji celem ustalenia ostatecznych stanowisk w zakresie ceny i liczby świadczeń wynik ten wyniósł 28,107 punktów za to kryterium. Ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań. Komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno oferty skarżących, jak i pozostałych oferentów będą miały wpływ na pozycję w rankingu. Nie mogła też przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złożą w trakcie negocjacji skarżący. Ranking ofert funkcjonuje w sposób dynamiczny i pozycja danej oferty wyznaczana jest nie tylko przez jej propozycję cenową, ale również przez propozycje cenowe innych oferentów. Protokół końcowy z negocjacji po wpisaniu do niego wszystkich rozbieżnych propozycji stron uczestniczących w negocjacjach miałby nadal status rozbieżny z uwagi na rozbieżną cenę świadczeń, a co za tym idzie i rozbieżną wartość przedmiotowych świadczeń. Zdaniem organu odwołanie skarżących nie mogło zostać uwzględnione, bowiem M. Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył zasad postępowania konkursowego określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz w zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto świadczenia zdrowotne w przedmiotowym zakresie zostały zabezpieczone. WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. WSA uznał, że z treści art. 154 ust. 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej; ustawa o świadczeniach) wynika, iż dyrektor oddziału może podjąć tylko jedno z dwóch rozstrzygnięć: zaakceptować rozstrzygnięcie komisji (w decyzji oddalającej odwołania) albo je zanegować (w decyzji uwzględniającej odwołanie). Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że Komisja konkursowa uległa rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach), w związku z czym nie mogłaby naprawić swojego błędu, dyrektor oddziału ma prawo skorygować stwierdzony błąd poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, zmieniającego rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu konkursowym. Innymi słowy, istotą uwzględnienia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ musiało być nie tylko uchylenie rozstrzygnięcia komisji konkursowej ale także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (wolnego od błędu), stosownie do art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Przechodząc z kolei do uprawnień decyzyjnych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w kontekście art. 154 ustawy o świadczeniach, podkreślenia na wstępie wymaga, że obowiązujący w analizowanych sprawach tryb postępowania ma charakter dwuinstancyjny. Wniesienie odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ do Prezesa Funduszu następuje za pośrednictwem organu I instancji, który to organ przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z autoweryfikacji własnej decyzji stosownie do treści art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu przepisy art. 154 ust. 6 oraz art. 154 ust. 7 określają uprawnienia Prezesa NFZ jako organu II instancji, choć nie czynią tego wprost. Analiza tych przepisów pozwala na postawienie tezy, że sformułowanie zawarte w pierwszym z przywołanych przepisów "wydaje decyzję administracyjną w sprawie" nie może być rozumiane jako konieczność wydania przez organ odwoławczy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia mieszczącego się w katalogu rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. W przypadku bowiem, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej "przeprowadza się ponownie" (v. art. 154 ust. 7). Oznacza to, że Prezes Funduszu nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne. Tym samym po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, Prezes NFZ może albo: oddalić odwołanie (i tym samym utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji); albo uwzględnić odwołanie (i tym samym uchylić decyzję dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ). Stanowi to odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem WSA z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Sąd I instancji uznał, że po wydaniu przez Prezesa NFZ decyzji z [...] grudnia 2011 r., która była w istocie decyzją "uwzględniającą odwołanie" w rozumieniu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, organ I instancji, tj. dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nie mógł powtórnie rozpatrywać zasadności odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert. Należało bowiem postępowanie w sprawie zawarcia umowy przeprowadzić ponownie w trybie rokowań, jak stanowi art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Sąd stwierdził, że uwzględnienie odwołania przez Prezesa Funduszu uruchamia procedurę rokowań wyłącznie wobec świadczeniodawcy, którego odwołanie zostało uwzględnione. Przyjęcie odmiennego poglądu, a mianowicie, że całe prowadzone postępowanie upada i wszyscy oferenci, którzy brali w nim udział powinni przystąpić do nowego postępowania, prowadziłoby do wniosków zmierzających do zablokowania realizacji dyspozycji przepisu art. 144 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Jak stwierdził Sąd I instancji, odwołanie nie wstrzymuje zawarcia umowy (zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora wojewódzkiego NFZ), a zatem po rozpatrzeniu odwołania, umowy z pozostałymi oferentami, którzy brali udział w tym postępowaniu, będą już z reguły zawarte, wobec czego prowadzenie postępowania z udziałem tych oferentów byłoby bezprzedmiotowe. Z drugiej strony, jeżeli uznać, że takie postępowanie należy potraktować jako postępowanie unieważnione w całości, umowy zawarte z tymi oferentami byłyby z mocy postanowień art. 155 ust. 2 nieważne, co przeczy racjonalnemu działaniu ustawodawcy przy konstruowaniu tych przepisów. Uwzględniając powyższe, WSA uznał, że naruszono art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, co musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd nie podzielił poglądu organu dotyczącego odmowy udostępnienia stronie skarżącej akt postępowania administracyjnego – w tym ofert podmiotów startujących w konkursie. Organ stwierdził, że w toku postępowania zostały udostępnione stronie dokumenty sprawy w takim zakresie, na jaki pozwalają przepisy prawa, tj. poza własną ofertą uzyskała dostęp do pełnej dokumentacji ukazującej zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej. Jednocześnie organ uznał za nieuzasadnione żądanie zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania konkursowego zawierającymi dane prawnie chronione a także poznanie motywów przyznania określonej ilości punktów pozostałym stronom tego postępowania konkursowego. W ocenie WSA w W., organy obu instancji rozpatrując sprawę ponownie, winny również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników postępowania konkursowego. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącego. Pomijając, że pogląd co do niestosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 73 i 74 k.p.a., nie ma prawnego uzasadnienia, Sąd zauważył, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie: I) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: 1) naruszenia przez organ art. 154 ust. 6 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że Prezes NFZ wydając – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ – decyzję administracyjną, nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne, gdyż na gruncie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach z uwagi na treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach dochodzi do odstępstwa od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 k.p.a., a w związku z tym uznanie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r., mimo jej niezaskarżenia, za uwzględniającą w istocie odwołanie strony skarżącej i wymagającą zatem przeprowadzenia przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ czynności określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, – podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Prezes NFZ prawidłowo przyjął, że uprawniony był do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji reformatoryjnej, a wobec niezaskarżenia jej przez stronę dyrektor oddziału wojewódzkiego nie był zobowiązany uznać jej za decyzję kasacyjną i wymagającą w związku z tym przeprowadzenia czynności określonych w art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, 2) naruszenia przez organ zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji przepisów art. 10 k.p.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ: - w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ograniczył skarżącemu dostęp do całości akt sprawy, doprowadzając do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, - nie włączając ofert poszczególnych świadczeniodawców do akt kontrolnego postępowania administracyjnego, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił jednoznacznie, czy w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz czy dokonano oceny wszystkich ofert zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, - nie nadał klauzuli poufności nieudostępnionym danym znajdującym się w ofertach konkurencyjnych ani nie uzasadnił szczegółowo powodów ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania – które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych ustawowo normą art. 152 ustawy o świadczeniach, nie mogły być więc aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności; – podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego – co wynika z treści dokumentów – Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż: a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony, c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron – wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny; II) prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez: 1) błędną wykładnię art. 154 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że Prezes NFZ wydając decyzję administracyjną, na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach nie ma uprawnień reformatoryjnych, lecz wyłącznie kasacyjne, gdyż na gruncie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach z uwagi na treść art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach dochodzi do odstępstwa od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 k.p.a., pomimo tego, że w treści art. 154 ust. 6, jak również art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach ustawodawca nie zawarł (odmiennie niż w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach) zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, które może podjąć organ drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, a wykładnia językowa art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach sugeruje, iż regulacja ta stanowi w istocie określenie dalszych czynności jakie winien podjąć dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ w przypadku uwzględnienia odwołania strony przez Prezesa NFZ, 2) błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 154 ust. 6 i art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji tych przepisów nie naruszył. W sprawie było bezsporne, iż Prezes NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzja Prezesa NFZ była więc decyzją kasacyjną uwzględniającą odwołanie, o jakim mowa w art. 154 ust. 4 u.ś.o.z., a w konsekwencji organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę nie mógł ograniczyć się wyłącznie do rozpoznania odwołania, lecz stosownie do art. 157 ust. 7 tej ustawy powinien przeprowadzić ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Sąd I instancji powołując się na wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. II GSK 121/12, trafnie przy tym zauważył, iż ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadziła odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 omawianej ustawy wynika, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu art. 151 ust. 5 ustawy, stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały art. 154 ust. 7 u.ś.o.z., w sytuacji gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji organu I instancji poprzez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny II instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w żaden sposób nie podważył też "zasady trwałości decyzji administracyjnej", oceniając, iż decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. miała wyłącznie charakter kasacyjny, gdyż w jej wyniku została wydana kolejna decyzja Dyrektora MOW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., która podlegała kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym. Nie można przy tym pomijać, iż stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Prezes NFZ nie włączając ofert poszczególnych świadczeniodawców do akt kontrolnego postępowania administracyjnego nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił jednoznacznie czy w toku postępowania konkursowego doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz czy dokonano oceny wszystkich ofert zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 148 ustawy o świadczeniach. Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 ustawy o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów art. 74 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym. Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego. Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 154 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach, to stwierdzić należy, iż w istocie skarga kasacyjna w tym zakresie nie odwołuje się do przepisów materialnych. Takiego charakteru nie mają bowiem przepisy art. 154 ust. 3, ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach. Przepisy te dotyczą postępowania i nie zostały przez Sąd I instancji naruszone, czemu dano wyraz na wstępie niniejszych rozważań. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.