IV SA/Wa 1111/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. R. i R. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. solidarnie na rzecz skarżących B. R. i R. R. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmówił cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego B. i R. R. w pkt I. jego własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] na wykonanie pomostu drewnianego, zakończonego platformą pływającą z ostoją dla małych jednostek pływających na działce oznaczonej nr geod. [...] obręb [...] gmina P. jezioro [...], przy działce o nr geod. [...] w miejscowości P. w kształcie litery "T". Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. złożył Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. – Zarząd Zlewni [...] z siedzibą w G., które to odwołanie wraz z kompletem dokumentów zostało przez Starostę przekazane do rozpatrzenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., jako organowi pełniącemu funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwemu do jego załatwienia. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po otrzymaniu odwołania, zwrócił się w dniu 15 stycznia 2014 r. do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z wnioskiem o wyznaczenie innego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do rozpatrzenia powyższego odwołania, argumentując prośbę faktem brania aktywnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, jako strona składająca odwołanie. W piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził brak podstaw do wyłączenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. od orzekania w sprawie rozpatrzenia jego własnego odwołania. Wobec powyższego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. rozpatrzył wniesione przez siebie odwołanie, wydając w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. i R. małż. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 kpa, art. 8, art. 10, art. 16, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli m. in., że rozstrzygnięcie przez organ własnego odwołania rażąco naruszyło zasadę nemo iudex in causa sua, co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawnym. W ich ocenie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie jest stroną w postępowaniu, a tym samym nie jest uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Starosty. Organ administracji nie może bowiem zajmować w tej samej sprawie różnej pozycji w zależności od etapu załatwiania sprawy, tj. organu wydającego decyzję lub strony postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że z uwagi na podstawowy zarzut skargi dotyczący rozstrzygnięcia przez organ własnego odwołania, Dyrektor "odstąpił od rozstrzygnięcia", uznając, że właściwym w sprawie rozstrzygnięciem będzie zgłoszenie uwag i zastrzeżeń i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie może jednocześnie występować w dwojakiej roli, jako strona postępowania administracyjnego w tej sprawie i jako organ rozpatrujący własne odwołanie, gdyż organ ten stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie", a zgodnie z zasadą ne quis iudex in propria cauca role strony i sędziego w konkretnym postępowaniu są niepołączalne, a skutkiem ich połączenia powinno być wyłączenie się organu w sprawie, której przedmiotem jest stosunek cywilnoprawny danego organu. W takim wypadku wyznaczenie innego dyrektora regionalnego zarządu do rozpatrzenia powyższego odwołania było koniecznością i niezrozumiałe jest stanowisko Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającym wyznaczenia innego dyrektora regionalnego zarządu, do którego to stanowiska należy odnieść się krytycznie z tego względu, że okoliczność uczestniczenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w postępowaniu w pierwszej instancji i wniesienia przez niego odwołania, znacząco zmienia jego sytuację procesową, pozbawiając tegoż Dyrektora możliwości rozpatrzenia odwołania przez niego wniesionego. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest wyłączenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. od załatwienia odwołania w tej sprawie i wyznaczenie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej innego podległego sobie dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, stosownie do treści art. 127 ust. 7b i 7c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.) i art. 24 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 26 § 2 kpa, z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości społecznej, z której również wynika nakaz rozpoznania odwołania przez inny organ. Wskazane przepisy regulujące instytucję wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a także eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Zatem przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią funkcję gwarancyjną, bowiem z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s. 12). Wobec tego nie mogą być pomijane w procesie stosowania prawa, jak również nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia odwołania sprzyja zobiektywizowaniu i urealnieniu kontroli prawidłowości wydanej decyzji w postępowaniu w pierwszej instancji, co niewątpliwie stanowi przesłankę leżącą u podstaw prawa gwarantowanego w art. 78 zd. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącym gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Zatem konstytucyjne prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi bardzo istotny czynnik urzeczywistniania tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 kpa, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. Zwrócić należy ponadto uwagę, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez podmiot legitymowany, gdyż prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Zatem odwołanie może wnieść podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie. Organ odwoławczy, w postępowaniu wstępnym, ma obowiązek podjąć czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot legitymujący się przymiotem strony ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W razie wystąpienia przesłanki negatywnej i stwierdzenia, że wniesienie odwołania nastąpiło przez podmiot, który nie dysponuje interesem prawnym, powoduje konieczność umorzenia postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznawania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu obowiązujących regulacji prawnych. Wskazać bowiem należy, że krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego określa art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. W aktualnym stanie prawnym dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, choć nie są wymienieni jako strony postępowania, nadal pozostają jednostkami odpowiedzialnymi za wykonywanie uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (statio fisci) związanych z utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych i pełnią funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym, zgodnie z art. 92 ust. 4 tej ustawy. Ustawa Prawo wodne – w brzmieniu obowiązującym po dniu 18 marca 2011 r. – nie rozstrzyga, czy i w jaki sposób dyrektorzy regionalnych zarządów będą reprezentować Skarb Państwa w sprawach o pozwolenia wodnoprawne (na wniosek innych inwestorów). Zatem rzeczą organu wyznaczonego będzie w pierwszej kolejności dokonanie wykładni prawa i wyjaśnienie, czy katalog stron postępowania wymienionych w art. 127 ust. 7 pkt 1-6 Prawa wodnego należy traktować tylko jako katalog przykładowy, czy ma on charakter taksatywny i wyłączający dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej z postępowania administracyjnego, uwzględniając fakt, że pozwolenie wodnoprawne udzielone zostało decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r., a więc w czasie sprzed nowelizacji art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne, z którego wówczas wynikało wprost, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, natomiast decyzja odmawiająca cofnięcia udzielonego pozwolenia wydana została w dniu 2 grudnia 2013 r., tj. po nowelizacji art. 127 ust. 7 powołanej ustawy, który dyrektora zarządu nie wymienia jako strony postępowania. Wobec powyższego, powinnością wyznaczonego dyrektora regionalnego zarządu w pierwszej kolejności będzie ustalenie, czy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. posiada legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.), gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego złożenia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2013 r. Jeżeli w wyniku powyższych rozważań organ stwierdzi, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. był podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania, wyda decyzję co do istoty sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą wyznaczonego organu będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd rozważań, zaś ustalenia i swoje stanowisko wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa procesowego lub materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie wyjaśnić należy, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się organ odwoławczy uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez organ postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 tej ustawy.