II OSK 339/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. T. i K. K. oraz Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 450/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 450/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej, składającej się z trzech turbin wiatrowych, o mocy 7,8 MW, wysokości wież od 60 – 90 m i średnicy wirnika do 80 m, wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr [...], [...] i [...], obręb [...], gm. Z., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Z. złożyła w dniu [...] kwietnia 2010 r. do Burmistrza Złocieńca wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Teren przeznaczony pod inwestycję nie posiada obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Złocieńcu Nr [...] z dnia [...] września 2008 r.) przyjęto, że to w większości pola uprawne, jedynie część działki nr ew. [...] to teren zabudowy mieszkaniowej (MR - wielofunkcyjna zabudowa wiejska o różnej intensywności w obrębie zwartych jednostek osadniczych). Burmistrz Złocieńca, po uzyskaniu pozytywnych opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Drawsku Pomorskim, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. (nr [...]) nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu. W dniu 6 września 2012 r. (data wpływu) inwestor przedłożył organowi raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia, przedinwestycyjny monitoring ornitologiczny, a także przedinwestycyjny monitoring chiropterologiczny, następnie - na żądanie organu - uzupełnienie raportu. Z raportu wynikało, że sporna inwestycja, polegająca na budowie trzech elektrowni wiatrowych, o mocy łącznej 9 MW z infrastrukturą towarzyszącą, nie będzie powodowała przekroczeń normatywnych poziomów hałasu przy budynkach mieszkalnych, i przy spełnieniu założeń raportu nie wpłynie na pogorszenie warunków sanitarno- zdrowotnych. W toku postępowania mieszkańcy R. złożyli protesty przeciwko tej inwestycji, podnosząc, że raport o odziaływaniu inwestycji na środowisko nie jest obiektywny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Drawsku Pomorskim postanowieniem z [...] lipca 2013 r. uzgodnili realizację planowanego przedsięwzięcia określając warunki, pod jakimi ma to nastąpić. Organ sanitarny wskazał, że zalecana odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań nie powinna być mniejsza niż 500 m. W tych okolicznościach faktycznych Burmistrz Złocieńca decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwana dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla niniejszego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że rozważył protesty wobec lokalizacji inwestycji wniesione przez mieszkańców R. i stwierdził, że wobec ich psychicznego negatywnego nastawienia do tej inwestycji, będzie ona negatywnie wpływać na stan zdrowia mieszkańców żyjących w jej okolicy. Organ stwierdził ponadto, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Drawsku Pomorskim o zachowaniu przez inwestora zalecanej odległości 500 m między elektrowniami wiatrowymi, a zabudowaniami nie jest spójna i dodał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Złocieńcu Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wyznaczenia kierunków działań Burmistrza Złocieńca w sprawie zagospodarowania przestrzennego związanych z rozwojem energetyki opartej na odnawialnych źródłach energii na terenie gminy Z., minimalna odległość pojedynczej elektrowni o mocy 100 kV i wysokości 30 m – może wynosić iż 2000 m od zabudowań mieszkalnych; minimalna odległość między zespołami elektrowni może wynosić 5000 m, zaś zespół elektrowni wiatrowych stanowi grupa tych elektrowni, której odległość pomiędzy krańcowymi/skrajnymi elektrowniami nie przekracza 2000 m. Organ argumentował również, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie można jednoznacznie wywnioskować, że planowany zespół elektrowni wiatrowych nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców. Istnieją bowiem rozbieżne opinie wśród naukowców w kwestii wpływu turbin wiatrowych na zdrowie ludzi (m. in. hałas, promieniowanie elektromagnetyczne, efekt migotania cienia). Spółka [...] w odwołaniu od tej decyzji podniosła, że nie ma podstaw prawnych do odmowy wydania decyzji środowiskowej, a w szczególności nie mogły stanowić o tym podnoszone w opinii sanitarnej doniesienia ze szkolenia inspekcji, czy też inne wybiórcze niepotwierdzone tezy części bliżej nieokreślonych "naukowców" o niezbadanych negatywnych skutkach oddziaływania farm wiatrowych. Zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji w ramach wyjątkowo szeroko prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdził realnych zagrożeń wynikających ze spornego przedsięwzięcia i dlatego nie mógł odmówić wydania środowiskowych uwarunkowań dla realizacji inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Rada Gminy jest uprawniona do określenia zasad kształtowania polityki przestrzennej, którą organ wykonawczy (burmistrz) winien realizować. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji miał podstawy do odmowy wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. W ramach konsultacji społecznych z mieszkańcami R., mieszkańcy wyrazili obawę negatywnego oddziaływania tej inwestycji na rozwój agroturystyki. Według Kolegium, organy gminy (uchwałodawczy i wykonawczy) nie mogą tracić z pola widzenia uprawnień mieszkańców gminy, wynikających z chronionych konstytucyjnie ich praw własności i zamierzonego wykorzystania tej własności, w wybranych przez nich celach. Spółka [...] w skardze na tę decyzję zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie m. in. nieuzasadnione przyjęcie, że sporna inwestycja negatywnie wpłynie na rozwój gminy Z. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła iż konsultacje społeczne, choć istotne, nie mogą mieć decydującego znaczenia w sprawie. Protesty mieszkańców nie miały merytorycznego uzasadnienia. Skarżąca podkreśliła, że podstawę do wydania decyzji środowiskowej stanowi art. 80 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w sposób bezzasadny i bezkrytyczny, przyjął za trafną argumentację organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na okolicę. Gdyby inwestycja miała zagrażać środowisku naturalnemu oraz zdrowiu ludzi, z całą pewnością organy wydające uzgodnienia i opinie w sprawie, nie wydałyby pozytywnych rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. II SA/Sz 450/14, uwzględnił skargę i uchylił decyzję organu II instancji. Stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy nie dokonał należycie merytorycznej oceny raportu oraz stanowiska wynikającego z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] czerwca 2013 r. uzgadniającego warunki środowiskowe. Zdaniem Sądu raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Według Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było przeszkód natury prawnej i faktycznej do dokonania przez organ środowiskowy oceny planowanego zamierzenia inwestycyjnego w oparciu o sporządzony raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, uzyskane uzgodnienia i opinie oraz uwagi społeczności lokalnej. Sąd I instancji wyraził pogląd, że sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym. Sąd podzielił w pełni stanowisko skarżącej co do tego, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że w niniejszej sprawie organy nie zakwestionowały skutecznie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, ani wariantu realizacji inwestycji proponowanego przez inwestora, nie podważyły także opinii i uzgodnień organów współdziałających. Powyższe zastąpiono twierdzeniami o rozbieżnych opiniach pojawiających się w świecie naukowców w kwestii wpływu turbin wiatrowych na zdrowie ludzi i wątpliwościami wynikającymi ze szkodliwego oddziaływania turbin wiatrowych poprzez wytwarzanie hałasu, infradźwięków, promieniowania elektromagnetycznego, efektów migotania cieni, refleksów światła, odrywania kawałków lodu. Ponadto organy odwołały się do wciąż trwających badań weryfikujących częstotliwość występowania syndromu turbiny wiatrowej, braku w polskim prawodawstwie norm i przepisów wykonawczych regulujących oddziaływania związane z infradźwiękami, refleksami świetlnymi i migotania cieni. Organy wskazały na prace nad przepisami regulującymi problematykę budowy elektrowni wiatrowych. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ w zaskarżonej decyzji wybiórczo odniósł się do zarzutów odwołania zwłaszcza dotyczących zawartości raportu, z drugiej strony przytaczając inne, niż wynikające z decyzji organu pierwszej instancji, powody przemawiające za odmową ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W zaskarżonej decyzji organ poddał ocenie jedynie kwestie odnoszące się do polityki przestrzennej gminy Z. Sąd zauważył ponadto, że organ odwoławczy powołał się na brak możliwości jednoznacznego określenia, że zespół elektrowni wiatrowych nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływał na zdrowie mieszkańców. Twierdzenia takie w praktyce oznaczałyby niemożliwość realizacji inwestycji na jakimkolwiek terenie sąsiadującym z siedliskami ludzkimi. Przy tym zauważyć należy, że sporną inwestycję organ uznał, za tylko potencjalnie mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko. Potencjalność ta nie oznacza, że takie oddziaływanie występuje zawsze przy tego rodzaju inwestycjach, jak elektrownia wiatrowa. Nie można także z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania elektrowni wiatrowych (np. awarii) jako przesłanki ustawowej do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia. Należało zatem sprawdzić rozwiązania jakie zamierza zastosować inwestor, które mają zapewnić bezpieczne funkcjonowanie elektrowni wiatrowych bez szkody dla środowiska naturalnego oraz ludzi. Z tych wszystkich względów Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podważył skutecznie ustaleń raportu. Sąd podkreślił, że raport ma charakter dokumentu prywatnego, będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym, możliwość zgłoszenia wniosków zmierzających do podważenia wiarygodności tego dowodu np. w postaci opinii (kontrraportu). Na istnienie tego rodzaju dokumentu podważającego treść raportu, organy orzekające w sprawie się nie powoływały, jak również brak jest innych dokumentów, które mogłyby wskazywać na niespełnienie przez inwestora konkretnych wymagań ochrony środowiska. Z. D. oraz K. K. wraz z H. T. zaskarżyli wyrok WSA w Szczecinie z 28 sierpnia 2014 r dwoma skargami kasacyjnymi, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Z. D. w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji: : 1) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 6, art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, ze zm.) w związku z art. 63 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1, pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, poprzez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w sposób nieprawidłowy rozpoznało sprawę merytorycznie, przez co doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1, lit. a) p.p.s.a. oraz art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 oraz art. 86 Konstytucji RP, art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji wobec braku normatywnych kryteriów oceny wpływu planowanego przez inwestora przedsięwzięcia na środowisko, nie mogły wydać decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł m. in., że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku o uchyleniu decyzji organu środowiskowego o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, pominął całkowicie przepisy wspólnotowe, w tym dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dn. 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia na środowisko. Z pkt 14 preambuły do tej dyrektywy wynika bowiem, że skutki przedsięwzięcia w środowisku powinny być oceniane ze względu na ochronę zdrowia ludzi, poprawę jakości życia poprzez poprawę warunków środowiska oraz zachowanie różnorodności gatunków i zdolności reprodukcyjnej ekosystemów jako podstawy utrzymania życia. Organ, kierując się powyższymi przesłankami, powinien zatem zbadać, czy planowane przedsięwzięcie w jakikolwiek sposób poprawi zdrowie ludzi, polepszy jakość życia poprzez poprawę warunków środowiska, doprowadzi do zachowania różnorodności gatunków w okolicy, polepszy zachowanie zdolności reprodukcyjnej ekosystemu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną planowane przedsięwzięcie nie będzie realizowało żadnego ze wskazanych wyżej celów, a wręcz przeciwnie może doprowadzić do pogorszenia stanu środowiska i warunków do życia ludzi i zwierząt. Wskazał, że energetyka wiatrowa ma charakter odnawialnych źródeł energii, nie oznacza, że w interesie społecznym leży jej rozwój. Tego typu energetyka generuje bowiem uciążliwości innego typu niż np. energetyka węglowa czy jądrowa. Nie można zaś zweryfikować informacji, z których wynika, że realizacja budowa i eksploatacja elektrowni wiatrowych pozwala na redukcję dwutlenku węgla. Nie można też nie zauważyć, że do stabilizowania systemu energetycznego, do którego podłączone są elektrownie wiatrowe, niezbędne są stabilne elektrownie konwencjonalne, np. na węgiel, które zapewniają stałe dostawy energii elektrycznej oraz sprawna sieć elektroenergetyczna. Są to koszty zewnętrzne tej inwestycji, których inwestor w ogóle nie policzył. Według skarżącego kasacyjnie kluczowe znaczenie ma ustalenie przez organy obu instancji w toku postępowania dowodowego, czy nie zachodzi jakakolwiek sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, w tym z art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat Rzymski), który reguluje cele polityki Unii Europejskiej w zakresie środowiska i jest prawem obowiązującym w Polsce. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w związku z brakiem szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się ściśle do elektrowni wiatrowych oraz mając na uwadze interes społeczności lokalnej, negatywny wpływ inwestycji na środowisko i ludzi jest trudny do ustalenia i na tej podstawie prawidłowo odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uchylając zaskarżoną decyzję pominął to, że ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy powinno się wiązać przede wszystkim z nałożeniem na inwestora obowiązku powtórnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz uzgodnienia jego zakresu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym; przeprowadzeniem procedury konsultacji ze społeczeństwem. Dlatego też przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie decyzji merytorycznej w sprawie "jest utrudnione, lub zgoła niemożliwe". W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. K. i H. T. zarzuciły: naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a, art. 80 k.p.a. polegające na bezpodstawnym zarzuceniu błędnego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, nierozpoznania istoty sprawy i naruszenia zasady prawdy obiektywnej poprzez zakwestionowanie mocy dowodowej dokumentów i materiałów, na których organ poczynił ustalenia z jednoczesnym przyznaniem szczególnej mocy dowodowej raportowi oddziaływania na środowisko, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 3 § 2 p.p.s.a, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na bezzasadnym zarzuceniu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, które to naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, gdyby tak istotnej wady nie stwierdzono decyzja mogłaby się ostać; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nierozważenie wpływu stwierdzonych błędów na wynik sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia jako kompilacji fragmentów innych uzasadnień wyroków i poglądów przedstawicieli doktryny, czasem sprzecznych ze sobą, co skutkuje niemożliwością ustalenia, jaki jest w istocie pogląd Sądu pierwszej instancji i jego ocena prawna, co tym samym uniemożliwia zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oceny prawnej, która winna być zawarta w uzasadnieniu wyroku, naruszenie art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że organ prowadzący postępowanie jest związany stanowiskiem organów współdziałających i opiniujących podczas, gdy prawidłowa wykładnia tej normy winna prowadzić do wniosku, iż organ ma obowiązek poddać te stanowiska ocenie i ewentualnej weryfikacji. Według wnoszących skargę kasacyjną Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania przez bezpodstawne zdyskredytowanie dowodów, na których się oparł organ rozpatrując sprawę: dokumentów i publikacji wskazujących, że najnowsze wyniki badań dowodzą szkodliwości oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie i życie ludzi. Organy obu instancji zasadnie przyjęły te dokumenty za wiarygodne i oparły na nich swe ustalenia dyskredytując jednocześnie na tej podstawie ustalenia raportu oddziaływania na środowisko. Stanowisko Sądu co do tych dowodów jest nie do pogodzenia z podstawowymi regułami rządzącymi postępowaniem dowodowym w postępowaniu administracyjnym w szczególności art. 75 § 1 k.p.a. nakazującym jako dowód dopuścić wszystko, co jest przydatne do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przypisanie przez Sąd raportowi oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko charakteru szczególnego środka dowodowego narusza zasadę swobodnej oceny dowodów czyniąc tę ocenę dowolną. Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie podkreślił wartość dowodową raportu oddziaływania na środowisko, który, choć jest istotnym dowodem w postępowaniu zmierzającym do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie ma szczególnej mocy dowodowej. Jest to dokument prywatny przedkładany przez inwestora i przygotowywany na jego zlecenie, co powinno być uwzględniane przy jego ocenie. Raport ten, jak każdy dowód, podlega ocenie według generalnych reguł rządzących postępowaniem dowodowym. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że organ prowadzący postępowanie jest związany stanowiskami organów współdziałających w postępowaniu (RDOŚ i PPIS) i stanowisko tych organów kształtuje decyzję środowiskową. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej wywody te nie są trafne, gdyż organ prowadzący postępowanie powinien poddać ocenie stanowiska organów współdziałających i samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Organ I instancji w istocie tak postąpił, ocenił dowody, wskazał, które przyjął za podstawę rozstrzygnięcia oraz podał, jakie uregulowania prawne legły u podstaw tego rodzaju decyzji. Organ wyjaśnił, że uznaje za nadrzędne wartości zdrowie i życie ludzkie, które to wartości są chronione konstytucyjnie i na podstawie norm prawnych chroniących te wartości uznał za stosowne odmówienie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Błąd Sądu pierwszej instancji w zakresie stosowania reguł rządzących postępowaniem dowodowym mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie, iż organ dokonał właściwej oceny mogłoby warunkować wydanie innego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2, art. 141 § w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegającego na bezzasadnym zarzuceniu organowi II instancji naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podniesiono, że w niniejszej sprawie każdy z organów oceniał sprawę we własnym zakresie. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie rozszerzył argumentację uzasadnienia o własne poglądy w sprawie, dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej gminy. W ramach uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 3) petitum skargi podniesiono m. in., że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika w istocie jakie stanowisko zajął Sąd w tej sprawie i jakie są wytyczne co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że nie jest prawidłowy pogląd Sądu I instancji dotyczący związania organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiskiem organów uzgadniających w tej sprawie. Zdaniem strony, uzgodnienie nie oznacza całkowitej zależności i braku swobody w ocenie sprawy. Organ występujący o uzgodnienie każdorazowo zobowiązany jest weryfikować stanowisko organu współdziałającego, ponieważ organ prowadzący postępowanie ponosi ostateczną odpowiedzialność za prawidłowość rozstrzygnięcia. Przepisy proceduralne nie przewidują możliwości odrębnego zaskarżenia stanowiska (uzgodnienia) RDOŚ, może być ono podważane wyłącznie w odwołaniu od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, co pozwala przyjąć, że skoro organ prowadzący sprawę ponosi odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, to nie może być pozbawiony swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Uczestnicy postępowania: E. P., G. D., M. P., Z. P., M. P., W. K., T. K., H. H., T. H. w odpowiedzi na skargę kasacyjna wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić to, że elektrownie wiatrowe szkodzą zdrowiu ludziom mieszkającym w okolicy. Natomiast inwestor ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z.) w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 3 lutego 2015 r. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował poczynione przez organ odwoławczy ustalenia dotyczące wpływu inwestycji na środowisko. Zasadnie też przyjął, że organ odwoławczy nie dokonał należycie merytorycznej oceny raportu oraz stanowiska wynikającego z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...] czerwca 2013 r. uzgadniającego warunki środowiskowe. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutu skarg kasacyjnych dotyczącego przypisania zasadniczej roli dowodowej raportowi, trzeba przypomnieć, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednia wiedzę. Zadaniem organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Trzeba zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i następnie w skardze do Sądu I instancji oraz w skargach kasacyjnych nie podnieśli konkretnych zastrzeżeń, potwierdzonych dowodami, co do treści raportu i późniejszych uzupełnień tych treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zastrzeżenia wobec przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie będą uznane za gołosłowne, jeżeli są poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 383/08, Lex nr 526577). Jak już podniesiono, raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie takiego kontrraportu nie przedłożono, to należało uznać, że raport prawidłowo został potraktowany za podstawowy dowód w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał oceny merytorycznej przedłożonego przez inwestora raportu, z którego wynikało, że inwestycja przy spełnieniu przez inwestora zawartych w raporcie warunków, nie wpłynie na pogorszenie warunków sanitarno-zdrowotnych. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się w zasadzie jedynie do zastrzeżeń mieszkańców wsi dotyczących wpływu turbin wiatrowych na zdrowie ludzi i środowisko i w oparciu o te zastrzeżenia rozstrzygnął niniejszą sprawę. Tymczasem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec planowanej inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym. Organ nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy materiały szkoleniowe (nie będące publikacjami naukowymi), sporządzone przez pracownika inspekcji sanitarnej, wskazujące na najnowsze wyniki badań, które dowodzą szkodliwości oddziaływania elektrowni wiatrowych na zdrowie i życie ludzi. Trzeba podkreślić, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia może być wydana wówczas, gdy projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ uzgadniający odmówi uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, lub gdy inwestycja jest sprzeczna z innymi przepisami prawa. Tego rodzaju sprzeczności z innymi przepisami prawa organ ani wnoszący skargę kasacyjną również nie wykazali. W opiniach organów uzgadniających (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Drawsku Pomorskim) nie ma jakichkolwiek zastrzeżeń co do treści raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać stanowisko, że faktycznie wystąpiły okoliczności przesądzające o niemożliwości realizacji inwestycji. W tym miejscu należy podkreślić, że nie jest również uzasadniony pogląd wyrażony przez Z. D. w jego skardze kasacyjnej, z którego wynika, że w związku z brakiem szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się ściśle do elektrowni wiatrowych, organ miał prawo odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma również podstaw prawnych do przyjęcia, że wyrok Sądu I instancji nie uwzględnia prawa wspólnotowego. Preambuła do dyrektywy Rady wskazuje jedynie na kierunki interpretacji regulacji zawartych w dyrektywie, nie zawiera konkretnych norm i w związku z tym nie można zarzucić jej naruszenia. Z tych samych powodów nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 191 ust. 1 Traktatu Rzymskiego, w którym uregulowane zostały cele UE w zakresie środowiska i jego ochrony. W skardze kasacyjnej Z. D. w istocie podejmuje polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji i podnosi, że negatywny wpływ inwestycji na środowisko jest "trudny do ustalenia." Jednocześnie twierdzi, że sporna inwestycja "może doprowadzić do pogorszenia stanu środowiska i warunków dla życia ludzi i zwierząt". Jak już powiedziano, te domysły nie są poparte żadnymi dowodami i w związku z tym nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Również brak szczegółowych regulacji prawnych odnoszących się ściśle do elektrowni wiatrowych nie uzasadnia wydania negatywnej decyzji w tej sprawie. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności na podstawie przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tej sytuacji zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie ustalenia wpływu inwestycji na otoczenie i w konsekwencji nieuzasadnionego uchylenia wyroku, nie są uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej K. K. i H. T. dotyczącego naruszenia art. 77 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez błędną jego wykładnię NSA zauważa po pierwsze, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na błędnym zrozumieniu treści normy prawnej, natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, polega na tzw. błędzie subsumcji wyrażającym się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej w normie prawnej. Po drugie, Sąd kasacyjny zauważa, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził jedynie, iż Kolegium nie wyjaśniło, z jakich przyczyn nie podziela stanowiska zawartego w tych postanowieniach. Oczywiste jest bowiem, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1027/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 320/12). Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawionego przez K. K. w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że zgodnie z jego treścią, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku powinno jasno wynikać, z jakich powodów sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, przy czym w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji, uzasadnienie powinno zawierać wskazówki, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego i prawnego, przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia albo ma inne wady uniemożliwiające instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA, żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także pozwala poznać tok rozumowania, który doprowadził Sąd do wydania orzeczenia niekorzystnego dla organu. Wskazówki co do dalszego postępowania również zostały przez Sąd I instancji jasno wyartykułowane, o czym była mowa wyżej. Należy zauważyć, że stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną nie podnosi żadnych konkretnych zarzutów pod adresem uzasadnienia, a jedynie stwierdza, że uzasadnienie Sądu I instancji "jest kompilacją fragmentów innych uzasadnień wyroków i poglądów przedstawicieli doktryny, czasem sprzecznych ze sobą, co powoduje brak spójności i skutkuje niemożliwością ustalenia, jaki jest w istocie pogląd Sądu (...) i jego ocena prawna". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. sformułowane przez Karolinę Kiełbasę w punkcie 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie mogą prowadzić do uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez K. K. w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, trzeba zauważyć, że Sąd I instancji stwierdził w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania co mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) i na tej podstawie uchylił decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Sąd "nie stosował" art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Nie dokonywał również wykładni art. 5, art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 74 oraz art. 86 Konstytucji RP, przepisu art. 191 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz rozporządzeń: Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. Nr 206, poz. 1291), Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112); Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), których naruszenie wnoszący skargę kasacyjna upatruje w pominięciu przez sąd wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi, jakość ich życia i stan środowiska. W świetle tego co wyżej powiedziano, nie można również uznać za uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej Z. D. przepisów Konstytucji RP: art. 5, 31 ust. 3, 68 ust. 4, 74 i 86. Zawierają one, ze swej natury, bardzo ogólne normy - wytyczne dla Państwa w zakresie ochrony środowiska, wymagające konkretyzacji w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Trudno mówić o ich naruszeniu w rozpoznawanej sprawie, skoro zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały naruszone te normy szczegółowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. Jednocześnie Sąd, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy i jej wagę dla społeczności lokalnej odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku.