I SA/Wa 2360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [....] w sprawie zawieszenia postępowania – uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] w całości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Na wniosek S. G. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie o wydanie na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy majątku pn. [...], stanowiący byłą własność S. G. nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e, dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Wnioskodawca – S. G. zmarł dnia [...] listopada 2003r., a jego następcami prawnymi są [...]. Z żądaniem zawieszenia postępowania wystąpił pismem z dnia 5 kwietnia 2013r. M. G., jeden z następców prawnych wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 98 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Wójt Gminy B., która jest właścicielem działki ew. nr [...], stanowiącej przedmiot toczącego się z wniosku S. G. postępowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] – uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie, że zespół dworsko - parkowy majątku pn. N. nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu zostało wszczęte na wniosek S. G. Sukcesorami praw i obowiązków po wnioskodawcy - wobec jego śmierci - są w niniejszym postępowaniu osoby wymienione w w/w postanowieniu Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] kwietnia 2005r. Oprócz następców prawnych wnioskodawcy stronami w toczącym się postępowania są również pozostali następcy prawni byłego właściciela majątku ziemskiego pn. N., a także osoby / podmioty, którym aktualnie przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętych wnioskiem. W ocenie Ministra Wojewoda [...] powinien zwrócić się do pozostałych stron postępowania o zajęcie stanowiska w przedmiocie zawieszenia na wniosek M. G. trwającego postępowania administracyjnego. Brak działania po stronie organu stopnia wojewódzkiego uniemożliwiał stwierdzenie zaistnienia ustawowych przesłanek do fakultatywnego zawieszenia postępowania. W takim stanie faktycznym i prawnym (brak zawiadomienia pozostałych stron o złożonym przez inną stronę wniosku o zawieszenie postępowania) organ nie miał podstaw do zastosowania normy z przepisu art. 98 § 1 k.p.a. Spełnienie warunku "nie zagrażania interesowi społecznemu" nie ma w tej sytuacji znaczenia. W związku z powyższym Minister stwierdził, Wojewoda [...] naruszył przepis art. 98 § 1 k.p.a. poprzez brak właściwego ustalenia, czy pozostałe strony postępowania nie sprzeciwiają się złożonemu przez M. G. wnioskowi. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W., podnosząc, iż następcy prawni byłego właściciela majątku pn. N. są jednomyślni co do potrzeby zawieszenia postępowania, natomiast Wójt Gminy B. - skoro zaskarżył postanowienie Wojewody M. - "to był poinformowany o złożeniu sprzeciwu i o zaawansowaniu toczącego się postępowania". Ponadto skarżąca wskazała, że jeśli istotnie Wojewoda [...] nie dał Wójtowi Gminy B. stosownego czasu do złożenia sprzeciwu to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien uchylić postanowienie przekazując sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem z treści postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wynika czy zawieszenie postępowania było zasadne czy nie zasadne co stanowi istotne naruszenie interesu prawnego Wójta Gminy B. W skardze wskazano również, iż jeśli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzna, że Wojewoda [...] winien rozpoznać zażalenie Wójta ponownie to skarżąca oczekuje, że da temu stosowny wyraz w dodatkowym postanowieniu uzasadniającym braki w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. zawieszające na wniosek strony – M. G. postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy dawnego majątku ziemskiego N. nie podlegał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e, dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 98 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1 ). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Jak wynika z brzmienia zacytowanego przepisu możliwość tzw. fakultatywnego postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełniania przesłanek, które muszą wystąpić kumulatywnie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § k.p.a. zostało oparte na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Zasada ta podlega bowiem zasadniczemu ograniczeniu, przejawiającemu się w tym, że wola strony, która zainicjowała postępowanie nie może automatycznie przesądzić o wystąpieniu żądanego skutku procesowego, a więc o zawieszeniu postępowania. Wystąpienie o zawieszenie jest co prawda zasadniczym elementem proceduralnym składającym się na podstawę rozstrzygania w przedmiocie zawieszenia, niemniej organ, obok żądania strony, ma obowiązek zbadać wystąpienie także innych przesłanek zawieszenia, wymienionych w art. 98 § 1 k.p.a. (por.G.Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 129). Określone wymaganie dotyczące braku sprzeciwu innych stron wobec żądania zawieszenia postępowania ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy w postępowaniu uczestniczy więcej niż jedna strona. Przepis nie wymaga wyrażenia zgody na zawieszenie postępowania przez pozostałe strony. Powyższa przesłanka nie będzie zatem spełniona, jeżeli chociażby jedna ze stron zgłosi swój sprzeciw, przy czym nie ma ona obowiązku uzasadnienia zajętego stanowiska. Przepis nie określa formy prawnej wyrażenia sprzeciwu wobec żądania zawieszenia postępowania, należy więc przyjąć, że wyrażenie sprzeciwu może nastąpić w dowolnej formie, odpowiadającej wymaganiom art. 63 k.p.a. Z uwagi na fakt, że przesłanki zawieszenia postępowania (czyli: postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony, postępowanie administracyjne toczy się, o zawieszenie musi wystąpić strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, inne strony nie zgłoszą w tym zakresie sprzeciwu, zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu) muszą być spełnione kumulatywnie, niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ nie może zawiesić postępowania administracyjnego w tym trybie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt II SA/Kr 538/10). W ocenie Sądu z treści tego przepisu wynika, że nie jest konieczne wyrażenie zgody na zawieszenie, lecz brak sprzeciwu, co w działaniach organu l instancji powinno przełożyć się na zawiadomienie pozostałych stron o wniosku M. G. (spadkobiercy wnioskodawcy) o zwieszenie postępowania oraz poinformowaniu ich, że są uprawnione do wyrażenia sprzeciwu w stosunku do takiego wniosku. W ten sposób organ prowadzący postępowanie umożliwia stronom skorzystanie z ich uprawnień przyznanych im przez przepis art. 98 § 1 k.p.a. Organowi nie wolno domniemywać woli tych stron, jak to uczynił Wojewoda [...], a co zasadnie zakwestionował organ odwoławczy – Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskazując na brak powiadomienia stron o wniosku M. G. o zawieszenie postępowania przy jednoczesnym przejściu do badania drugiej przesłanki fakultatywnego zawieszenia, czyli braku sprzeczności z interesem społecznym. Ponadto ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylając przedmiotowe postanowienie Wojewody [...] nie zbadał merytorycznie sprawy należy wskazać, iż organ uchylając z przyczyn formalnych orzeczenie nie bada merytorycznie sprawy i w związku z tym ma możliwości do ustosunkowania się co do zarzutów merytorycznych w sprawie. Organ odwoławczy w tego typu postępowaniach bada jedynie czy doszło do uchybień formalnych w trakcie prowadzonego postępowania i uchyla, bądź nie - zaskarżone postanowienie. W konsekwencji należy uznać, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiotowej sprawie dokonał właściwej wykładni art. 98 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) skargę oddalił. ----------------------- 5