VII SA/Wa 691/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (sprawozdawca), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. i J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. M. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek M. M. i J. M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. nakazująca T. M. rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ul. C. w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że ponowna analiza sprawy doprowadziła go do wniosku że zasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Wskazał, że prawidłowość decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] była już badana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1271/97 oddalił skargę T. M. na tę decyzję. Biorąc pod uwagę treść uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 organ wskazał, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem Sądu została uznana za zgodną z prawem. A takie żądanie powinno zostać załatwione przed odmowę wszczęcia postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyli J. M. i M. M. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: -naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 11, art. 61 a § 1, art. 77 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieprzedstawienie w treści uzasadnienia wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu postanowienia, nie odniesienie się od twierdzeń i zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego - nieporównanie przesłanek zawartych we wniosku z dnia [...] października 2013 r. oraz wcześniejszych skargach; poprzez brak rozpoznania sprawy co do istoty i brak kontroli legalności ostatecznej decyzji; poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w żądaniach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podali te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem wcześniejszego rozpoznania i orzekania przez sądy administracyjne, a w konsekwencji przyjęcie że w niniejszej sprawie zachodzą przeszkody przedmiotowe dla rozpoznania niniejszej sprawy. W skardze skarżący ponownie wskazali, że organ nie rozpoznał istoty sprawy, w szczególności nie ustalił czy decyzja nakładającą obowiązek rozbiórki została sformułowana w taki sposób aby było możliwe jej wykonanie, bowiem budynek podlegający rozbiórce został nieprecyzyjnie oznaczony jako obiekt budowlany. Ponadto organ nie wyjaśnił stronom przesłanek, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i którymi się kierował przy jej załatwianiu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1996 r. a dotyczącą rozbiórki budynku: pawilon-hala o wymiarach 60 x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej (słupy i rygle), obudowany murem ceglanym warstwowo W sprawie niesporne jest także, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1271/97 skargę na tę decyzję oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, a tylko stwierdzenie naruszenia prawa w zaskarżonym akcie administracyjnym powoduje jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności". W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe – wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [...] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie zarówno w I, jak i w II instancji, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 1271/97 zawierał uzasadnienie, zatem była możliwość zbadania i porównania zakresu oceny Sądu z argumentacją i zarzutami strony zawartymi w aktualnie złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na uwagę zasługuje również fakt, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. kilkukrotnie była kontrolowana przez organy w postępowaniu nieważnościowym, z uwagi na kolejne wnioski składane w tym przedmiocie, również kilkukrotnie była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Po kontroli przeprowadzonej przez NSA i zakończonej wyrokiem tego sądu z dnia 30 kwietnia 1999 r. – decyzja (tym razem w postępowaniu nieważnościowym) była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/10 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. Następnie NSA wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. II OSK 1223/11 skargę kasacyjną od powyższego wyroku oddalił. Kolejny raz Sąd Naczelny przesądził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Wojewody [...] jest zgodna z prawem. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "bezsporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to, że przedmiotowy obiekt w budowie - pawilon-hala o wymiarach 60 x 30 m, w konstrukcji nośnej stalowej (słupy i rygle), obudowany murem ceglanym warstwowo, realizowany był bez pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Budowa wskazanego wyżej obiektu dokonywana była w 1995 r., natomiast obowiązująca wówczas ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) nie przewidywała jakiejkolwiek legalizacji samowoli budowlanej. Norma art. 48 tej ustawy stanowiła, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Ponadto, za Naczelnym Sądem Administracyjnym ponownie wskazać trzeba, że nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie o jakim mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., lecz dokonuje kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Taka kontrola prawidłowo została przeprowadzona przez organy orzekające w sprawie. A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu porównania rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniach wyroków z dnia 30 kwietnia 1999 r. i z dnia 13 listopada 2012 r. oraz argumentacji strony zawartej w kolejnym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., słusznie doszedł do przekonania, że zarzuty zawarte we wniosku były badane przez Sądy prowadzące postępowanie w sprawie decyzji rozbiórkowej, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący. Stosownie zaś do powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jeżeli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia - wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Konkludując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r. i z dnia 13 listopada 2012 r. zawierały uzasadnienia, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem skargi w sprawie sądowej zakończonej wyrokiem z dnia 30 kwietnia 1999 r. w sprawie II SA/Kr 1271/97, jak również wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r. w sprawie VII SA/Wa 1817/10 utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. II OSK 1223/11, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności. Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.