II OW 70/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Olszynie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Radą Miejską w Olszynie a Sejmikiem Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie wskazania organu kompetentnego do wydania rozstrzygnięć związanych z utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu na terenie Gminy Olszyna postanawia: 1. odrzucić wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, 2. zwrócić Radzie Miejskiej w Olszynie kwotę 100 (sto) zł tytułem wpisu od wniosku. Rada Miejska w Olszynie wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Sejmikiem Województwa Dolnośląskiego przez wskazanie Sejmiku Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego do wydania rozstrzygnięć związanych z utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu na terenie Gminy Olszyna. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w dniu 25 maja 1994 r. Rada Gminy Olszyna podjęła uchwałę nr XXXVI/195/94 w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Gminy Olszyna. W dacie podejmowania tejże uchwały obowiązywały zapisy art. 34 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, dającej radom gmin prawo do ustanowienia form ochrony przyrody, jeżeli nie zostały one ustanowione przez wojewodę. W roku 2004 r. ustawodawca przyjął nową treść ustawy, wskazując w art. 153, iż utworzone na mocy starej ustawy formy ochrony przyrody stają się formami ochrony w rozumieniu zmienionej ustawy. Dokonano jednocześnie zmiany organu uprawnionego do tworzenia tychże form i przekazano te kompetencje do sejmiku województwa - art. 23. W zapisach art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. zawarty został katalog zakazów, które można wprowadzić na terenie objętym ochroną, przy czym zakazy te różnią się zasadniczo od tych wprowadzonych cytowaną powyżej uchwałą nr XXXVI/195/94 Rady Gminy Olszyna. Powołując się na zapisy powyższej uchwały, przedstawiciele społecznego ruchu na rzecz ochrony środowiska wystąpili do Rady Miejskiej w Olszynie o podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania obowiązującego zakazu poruszania się łodziami o napędzie spalinowym oraz ślizgaczami po jeziorze Złotnickim i Leśniańskim. W tej sytuacji, kierując się zapisami art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Przewodniczący Rady Miejskiej w Olszynie wystąpił w dniu z dnia 26 czerwca 2013 r. z pismem do Przewodniczącego Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z prośbą o zajęcie przez Sejmik stanowiska w kwestii wyznaczenia właściwych organów, które zgodnie z aktualnie obowiązującym stanem prawnym są właściwe do wykonywania obowiązków nałożonych ww. ustawą w zakresie opieki nad ustalonymi obszarami chronionego krajobrazu. W odpowiedzi na powyższe, Zarząd Województwa Dolnośląskiego wskazał, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r. Nr 92, poz. 753 ze zmianami) do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmieniających niniejszą ustawę zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Regulacja ta ma zatem zastosowanie również do aktów prawa ustalających obszary chronionego krajobrazu, wydanych na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Z tego też względu - zdaniem Zarządu - oraz mając na uwadze fakt, iż do chwili obecnej nie uległy zmianie akty prawa miejscowego w gminach Leśna, Olszyna i Gryfów Śląski w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, nie nastąpiła automatyczna zmiana podmiotu w zakresie zarządzania i kierowania obszarem chronionego krajobrazu. Tym samym nie można przyjąć, iż jakiekolwiek obowiązki w zakresie opieki oraz związanych z tym kosztów, nad ustawionym obszarem chronionego krajobrazu. Nie sposób zgodzić się z powyższym stanowiskiem. Z uzasadnienia ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie wynika bowiem, iż "projekt ustawy został przygotowany w ramach prac związanych z dokończeniem reformy administracji publicznej, zapoczątkowanych uchwałą Rady Ministrów nr 13/2008 z dnia 22 stycznia 2008r". Nie można zatem przyjąć - za Zarządem Województwa Dolnośląskiego - iż ustawa ta ma zastosowanie również w zakresie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W tej sytuacji, kolejnym pismem z dnia 13 listopada 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Olszynie wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego jako organu nadzorczego nad działalnością gminy, o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 153 aktualnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tejże ustawy. Zdaniem Wojewody oznacza to, iż wszystkie formy ochrony przyrody utworzone do dnia wejścia w życie zmienionej ustawy o ochronie przyrody, funkcjonują nadal, wraz z pozostającymi w mocy normy generalne i abstrakcyjne (ustanowione zakazy i nakazy) przed tą datą ustanowionymi. Stwierdzenie w aktualnym przepisie art. 23 ustawy o ochronie przyrody, że to sejmik województwa uprawniony jest m.in. do określania sprawującego nadzór nad obszarem krajobrazu chronionego, obejmuje tylko te obszary, które dopiero zostaną utworzone, a nie te utworzone przed wejściem w życie zmienionej ustawy. Wojewoda przyznał jednak, iż obecnie obowiązujące przepisy nie rozstrzygają omawianych kwestii w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, a o obowiązku gminy w zakresie opieki nad utworzonym obszarem krajobrazu chronionego można jedynie domniemywać. Gmina Olszyna nie zgadza się również z tak przyjętym stanowiskiem, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe rozważania w zakresie właściwości Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w podnoszonym w niniejszym wniosku zakresie. Zdaniem bowiem Gminy Olszyna brak jest podstaw do uznania, iż to ona jest nadal odpowiedzialna za ten obszar, skoro nie jest już organem właściwym do jego ustanowienia. Nie można również uznać, iż w związku z przekazaniem do sejmiku województwa - na mocy art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - kompetencji do stanowienia form ochrony przyrody, to jakiekolwiek zmiany na terenie już ustawionych form mogą być wprowadzone na mocy decyzji innego organu, w tym wypadku Rady Miejskiej w Olszynie. Stanowisko Gminy znajduje potwierdzenie w doktrynie - wskazać tu można komentarz do art. 23 ustawy o ochronie przyrody autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego (Gruszecki Krzysztof Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz. Wydanie II, LEX, 2013), gdzie również wskazano na mogące pojawiać się w praktyce "wątpliwości związane z obszarami chronionego krajobrazu, które zostały powołane do życia przez rady gminy w formie uchwały. W związku z tym, że ustawodawca nie przewidział żadnych rozwiązań przejściowych, nadal one obowiązują bez żadnych ograniczeń czasowych, ale w przypadku wprowadzenia zmian w dotychczasowych rozwiązaniach organem do tego upoważnionym jest już tylko sejmik województwa. Dlatego też biorąc pod uwagę fakt, że zmiana w aktach prawnych wprowadzających formy ochrony przyrody wymaga zachowania tych samych reguł, co przy ich ustanawianiu w praktyce, dla jasności sytuacji w takich przypadkach, sejmik województwa powinien podejmować uchwałę o ustanowieniu obszaru chronionego krajobrazu z jednoczesnym wygaśnięciem rozwiązań dotychczasowych". Powołany przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o tym, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Przepis art. 23 ustawy o ochronie przyrody, stanowi bowiem wprost o organie właściwym do zajmowania się sprawami stanowienia obszarów krajobrazu chronione i jest nim sejmik województwa. Zaistniał zatem obecnie spór w zakresie organu właściwego do sprawowania kontroli nad obszarem chronionego krajobrazu obejmującego część zalewu leśniańsko-złotnickiego oraz do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie. Przez spory, o których mowa w art. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). W przedmiotowej sprawie oba organy - zarówno Rada Miejska w Olszynie, jak i Sejmik Województwa Dolnośląskiego nie uznają się za właściwe do rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu kompetencyjnego jest konieczne. Rozstrzygnięcie tego sporu ma tym większe znaczenie, iż Prokurator Rejonowy w Lubaniu wszczął postępowanie w sprawie unieważnienia uchwały Rady Gminy w Olszynie nr XXXVI/195/94 z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie utworzenia obszaru krajobrazu chronionego na terenie Gminy Olszyna (sygn. sprawy Pa 51/13). Marszałek Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego odrzucenie jako niedopuszczalnego. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, iż Rada Miejska w Olszynie wystąpiła do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie dotyczącym właściwości organu do wydawania rozstrzygnięć związanych z utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu na terenie Gminy Olszyna, nie wskazując przy tym, o jakie konkretnie rozstrzygnięcia chodzi. Takie dookreślenie przedmiotu sporu stanowi natomiast element konieczny do dokonania oceny właściwości organu władnego do podejmowania działań w danym przypadku. Z treści wniosku wynika, iż wnioskodawcy chodzi o generalne określenie organu władnego do podejmowania wszelkiego rodzaju działań związanych z funkcjonowaniem ww. formy ochrony przyrody. Przy takim wskazaniu Wnioskodawcy nie jest możliwe określenie, w odniesieniu do jakiego konkretnego działania należałoby oceniać właściwość organu. Podkreślić ponadto należy, że z treści art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wynika, iż sejmik województwa właściwy jest jedynie do wydania aktu prawa miejscowego (podjęcia uchwały) o określonej w ustawie treści, do której należy także postanowienie w kwestii wyznaczenia podmiotu sprawującego nadzór nad chronionym obszarem, przy czym tym podmiotem nie musi być organ administracyjny. Do kompetencji sejmiku województwa nie należy natomiast samo sprawowanie ww. nadzoru, a więc podejmowanie działań związanych z funkcjonowaniem już utworzonego obszaru chronionego krajobrazu. Zaznaczyć należy, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu władnego do podjęcia na podstawie przepisów prawa działania w określonej formie prawnej, nie obejmuje natomiast ustalenia rodzaju sprawy ani właściwej formy działania, ani też oceny prawidłowości podjętego działania. Natomiast o sporze kompetencyjnym można mówić, gdy jest określony przedmiot działania, a nie ogólnie przypisana kompetencja. Tymczasem działania związane z funkcjonowaniem utworzonego obszaru chronionego krajobrazu mogą być wykonywane w różnych przedmiotowo zakresach i w różnych formach prawnych. Brak wskazania we wniosku przedmiotowego zakresu działania, który dałby podstawę do rozstrzygnięcia sporu, skutkować winien uznaniem, iż przedmiotowy wniosek jest niedopuszczalny, co w konsekwencji prowadzić powinno do odrzucenia ww. wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta przez podjęcie środków prawnych. Spór kompetencyjny ma miejsce, gdy rozbieżność poglądów zachodzi co do określonego zakresu działania, a zatem w odniesieniu do podjęcia działania na podstawie przepisu prawa, który wywołuje wątpliwości interpretacyjne co do przypisania kompetencji jednemu z organów pozostających w sporze. O sporze kompetencyjnym można zatem mówić, gdy jest określony przedmiot działania, a nie ogólnie przypisana kompetencja. Nadzór jest instytucją, która obejmuje realizację władczych ingerencji wobec podmiotów poddanych nadzorowi. Może być wykonywany w różnych przedmiotowo zakresach i różnych formach prawnych. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego polega na wskazaniu organu, który na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest do podjęcia działania w określonej formie prawnej. Rozstrzygnięcie sporu nie obejmuje ani ustalenia rodzaju sprawy, ani właściwej formy działania, jak i oceny prawidłowości podjętego działania. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie określono rodzaju sprawy, co do której zaistniał spór. Nie dotyczy to właściwości do wydania aktu prawa miejscowego, która wynika z regulacji prawnej expressis verbis i nie jest sporna. Przedmiotem sporu nie może być bezczynność organu właściwego do wydania aktu prawa miejscowego. Nie określono również rodzaju środków prawnych, które miałyby być zastosowane, co również wyłącza możliwość rozpoznania wniosku i jego dopuszczalność. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od wniosku.