II SAB/Gd 90/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 16 maja 2014 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w sprawie samowoli budowlanych popełnionych na nieruchomości przy ul. C. [...] w G. Skarga dotyczyła rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę trzech dobudówek do budynku przy ul. C. [...] w G. tj.: - dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. - strona zachodnia, - dobudówki od strony ulicy S. - strona południowa, - dobudówki od strony ulicy C. - strona północna. oraz robót budowlanych dotyczących nośnika reklamowego. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 24 czerwca 2014 r. skarga zostały rozdzielona w ten sposób, iż pod dotychczasową sygnaturą II SAB/Gd 90/14 prowadzona jest sprawa dotycząca bezczynności organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. (strona zachodnia) i dobudówki od strony ulicy S. (strona południowa), a pod nową sygnaturą II SAB/Gd 91/14 sprawa dotycząca bezczynności organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej dobudówki od strony ulicy C. (strona północna) oraz pod sygnaturą II SAB/Gd 89/14 sprawa dotycząca bezczynności organu w przedmiocie robót budowlanych dotyczących nośnika reklamowego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej dwóch dobudówek, tj. dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. (strona zachodnia) i dobudówki od strony ulicy S. (strona południowa). Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: We wniosku skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 31 lipca 2012 r., D. i J. S. zawarli żądanie dotyczące rozbiórki trzech wyżej opisanych dobudówek do budynku przy ul. C. [...] w G. Pismem z dnia 7 sierpnia 2012 r. wniosek został przekazany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek D. i J. S. postępowania w sprawie rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę trzech dobudówek i terminie przeprowadzenia dowodu w sprawie. Pismem z dnia 20 września 2012 r. zawiadomiono strony postępowania o zmianie terminu przeprowadzenia dowodu w sprawie, zaś w dniu 16 października 2012 r. przeprowadzono dowód z oględzin. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. organ wystąpił do Wydziału Archiektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta G. o informację, czy dla terenu działek nr [...] i nr [...] przy ul. C. [...] w G. jest obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. zobowiązano inwestorów tj. B. i A. G. do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] przy ul. C. [...] w G., uwzględniającej fakt wybudowania bez istniejących w obrocie prawnym pozwoleń na budowę w/w dobudówek. Wraz z pismem z dnia 21 czerwca 2013 r. przekazano stronom protokół z przeprowadzonego w dniu 16 października 2012 r. dowodu z oględzin. Wnioskiem z dnia 19 września 2013 r. inwestor A. G. wystąpił o przedłużenie terminu do przedłożenia w/w decyzji o warunkach zabudowy o trzy miesiące. We wniosku inwestor wskazał, że ze względu na zobowiązanie zwrócił się w dniu 8 lipca 2013 r. do Urzędu Miasta G. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w dniu 12 września 2013 r. o ustanowienie służebności w zakresie przejazdu i przechodu na działce o nr [...]. W związku ze zbliżającym się terminem przedłożenia w/w decyzji o warunkach zabudowy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., pismem z dnia 18 listopada 2013 r. wystąpił do Wydziału Architektoniczno- Budowlanego Urzędu Miasta G. o informację, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] w G. przy ul. C. [...] w celu legalizacji w/w przedmiotowych przybudówek i jaki jest przybliżony termin podjęcia rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 28 listopada 2013 r. Prezydent Miasta G. poinformował, iż w związku z bezskutecznym wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, pozostał on bez rozpatrzenia. Następnie w dniu 23 grudnia 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., wpłynął wniosek D. i J. S. o niezwłoczne zakończenie prowadzonego postępowania i wydanie nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowej rozbudowy w związku z pozostawieniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpoznania wobec nie uzupełnienia przez inwestorów wniosku w wyznaczonym przez organ terminie. Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. D. i J. S. wnieśli zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. W dniu 14 lutego 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. ponownie wpłynął wniosek inwestora A. G. o przedłużenie terminu do przedłożenia w/w decyzji o warunkach zabudowy do dnia 31 grudnia 2014 r. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy nie złożenie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy wynikało z winy inwestora. W tym celu organ wystąpił pismem z dnia 14 marca 2014 r. do Prezydenta Miasta G. o potwierdzenie następującej informacji tj. czy wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. obejmowało m.in. przedstawienie dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności w zakresie przejazdu i przechodu na działce nr [...]; czy inwestor złożył w dniu 11 lutego 2014 r. ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy w w/w sprawie, jeżeli tak to w jakim terminie może nastąpić rozstrzygnięcie w tej sprawie. Pismem z dnia 21 marca 2014 r. Prezydent Miasta G. potwierdził nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności w zakresie przejazdu i przechodu na działce nr [...]. Organ architektoniczno-budowlany potwierdził, iż wnioskiem z dnia 11 lutego 2014 r., uzupełnionym w dniu 12 marca 2014 r. B. G. i A. G. wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, oraz dołączył pismo z dnia 25 marca 2014 r. zawiadamiające o wszczęciu na wniosek B. G. i A. G. przez Prezydenta Miasta G. postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...] dotyczącej rozbudowy, nadbudowy i zmiany funkcji (legalizacja) budynku jednorodzinnego z usługą rzemiosła na budynek usługowy (2 funkcje usługowe: pensjonat - 10 pokoi gościnnych z łazienkami i pizzeria) z 2 mieszkaniami. Wobec powyższego, pismem z dnia 27 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wystąpił z wnioskiem o wskazanie przybliżonego terminu rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji w/w inwestycji. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru budowlanego I instancji niezłożenie wymaganej decyzji o warunkach zabudowy nie wynikało z winy inwestorów a z nałożonego przez organ architektoniczo-budowalny niewykonalnego w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego wpis w księdze wieczystej służebności działki nr [...] w zakresie przejazdu i przechodu na rzecz właścicieli działek nr [...], [...], [...] i wobec faktu braku ustanowienia takiej służebność w dacie wezwania. Pismem z dnia 28 marca 2014 r. przedłużono termin przedłożenia przez B. i A. G. w/w decyzji o warunkach zabudowy do dnia 30 maja 2014 r. W piśmie tym szczegółowo ustosunkowano się do składanych przez strony pism i wniosków oraz zajętego przez organ stanowiska. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. terminu załatwienia sprawy dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. C. [...] w G. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w okresie od dnia 28 listopada 2013 r. do dnia 14 marca 2014 r. pozostawał w stanie bezczynności naruszając tym samym przepisy art. 35 i 36 k.p.a. co stanowi przesłankę do uznania, iż złożenie zażalenia z dnia 27 lutego 2014 r. przez D. i J. S. było zasadne. Jednakże niezależnie od powyższego podkreślił, iż w okresie od dnia 21 czerwca 2013 r. do dnia 28 marca 2014 r. organ nadzoru budowlanego I instancji mimo naruszenia przepisów art. 35 i 36 k.p.a. podejmował czynności związane z postępowaniem w przedmiotowej sprawie, co daje podstawę do uznania, iż w obecnym stanie nie jest zasadne wyznaczanie terminu do załatwienia sprawy dotyczącej samowolnej rozbudowy budynku przy ul. C. [...] w G. Ponadto organ stwierdził, że działania podjęte przez organ nadzoru budowlanego I instancji niewątpliwie zmierzają do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zaś na wydłużenie postępowania mają wpływ przyczyny niezależne od organu takie jak np. nie udzielenie przez strony wstępowania wyjaśnień niezbędnych do nadania sprawie dalszego biegu. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie, podając ponadto iż postanowieniem nr [...] z dnia 22 maja 2014 r. zawieszono z urzędu postępowanie prowadzone na wniosek D. i J. S. w sprawie rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę dwóch dobudówek dobudowanych do budynku przy ul. C. [...] w G. (dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. - strona zachodnia i dobudówki od strony ulicy S. - strona południowa) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...] i [...] dotyczące rozbudowy, nadbudowy i zmiany funkcji (legalizacja) budynku jednorodzinnego z usługą rzemiosła na budynek usługowy (2 funkcja usługowe: pensjonat 10 pokoi gościnnych z łazienkami i pizzeria) z 2 mieszkaniami. W dniu 9 czerwca 2014 r. J. S. złożył zażalenia na powyższe postanowienie. Organ ponadto poinformował, że do składanych przez strony wniosków ustosunkuje się szczegółowo po zgromadzeniu całości materiału dowodowego w uzasadnieniach decyzji rozstrzygających w/w postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy wynika natomiast, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe zatem wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 kpa. Skarżący wystąpił z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, odmawiając wyznaczenia terminu organowi I instancji. Wniesienie skargi do Sądu na bezczynność było zatem dopuszczalne. Bezsporne jest, że postanowieniem nr [...] z dnia 22 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie na wniosek D. i J. S. w sprawie rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę dwóch dobudówek dobudowanych do budynku przy ul. C. [...] w G. (dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. - strona zachodnia i dobudówki od strony ulicy S. - strona południowa) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...], [...], [...]. Bezsporne jest również, że skarżący złożył zażalenie na to postanowienie. W tej sytuacji stwierdzić należy, w dniu orzekania przez Sąd w sprawie organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Zawieszenie postępowania powoduje bowiem wstrzymanie biegu sprawy administracyjnej. Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje natomiast wykonania postanowienia o zawieszeniu postępowania (art. 143 Kpa). Zdaniem Sądu zawieszenie postępowania w sprawie powoduje, że nie zachodzi bezczynność organu. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z 15 maja 2000 r., sygn. akt IV SAB 143/99, Lex nr 54746 przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. Stosownie bowiem do treści art. 103 Kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów załatwienia sprawy przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 102 Kpa w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Stan zawieszenia postępowania administracyjnego nie jest więc stanem bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych tez względów skarga na bezczynność organu, dotycząca rozbiórki wybudowanych bez pozwolenia na budowę dwóch dobudówek dobudowanych do budynku przy ul. C. [...] w G. (dobudówki piętrowej zlokalizowanej od ulicy H. - strona zachodnia i dobudówki od strony ulicy S. - strona południowa), nie mogła być skuteczna. Wskazać przy tym należy, że w takim stanie sprawy strona może skorzystać z innych środków prawnych, a mianowicie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. I właśnie z tego prawa skorzystał skarżący, który zakwestionował wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. postanowienie o zawieszeniu postępowania. W tej sytuacji kwestia zawieszenia postępowania zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.