I SA/Wa 2340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Marek Wroczyński WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania zarządzenia z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej Fabryki [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak [...] Minister Gospodarki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ - kpa, po rozpatrzeniu wniosku Fabryki [...] S. A. w W – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2013r. znak [...]. Decyzją tą Minister Gospodarki na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156§ 2 kpa stwierdził, iż zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950r. znak [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Fabryka [...] Spółka Akcyjna w W. wydane zostało z naruszeniem prawa. Organ orzekający uznał, iż w odniesieniu do ww. przedsiębiorstwa nie istniały, określone dekretem Naczelnika Państwa z dnia [...] grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przesłanki uzasadniające ustanowienie nad nim przymusowego zarządu. Wskazał, że przedmiotowe przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym czy też strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa z uwagi na przedmiot produkcji – wytwarzanie [...]. Omawiany zakład nie mógł, więc mieć bezpośredniego związku z interesem Państwa. Ponadto fabryka była czynna i niezagrożona bezruchem, zatrudniała pracowników, prawidłowo wykonywała zamówienia. W tym stanie rzeczy Minister Gospodarki uznał, iż ww. zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] listopada 1950r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ rażąco naruszył przepisy dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego. Jednocześnie organ podniósł, że należy ocenić skutki prawne, jakie wywołało przedmiotowe zarządzenie, a zdaniem Ministra są one nieodwracalne. Wynika to z faktu, iż w dniu wydania decyzji o stwierdzenie nieważności nie istnieje przedmiot zaskarżonego zarządzenia, bowiem składniki majątkowe uległy złomowaniu i w chwili obecnej nie istnieją, a nieruchomość, na której funkcjonowało przedsiębiorstwo została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W odniesieniu do tej nieruchomości Prezydium Rady Narodowej W. wydało orzeczenie z dnia [...] marca 1953r. o odmowie przyznania własności czasowej gruntu, tym samym grunt z usytuowanymi na nim budynkami przeszedł na własność gminy W. na mocy ww. dekretu. Z uwagi na tę okoliczność nieruchomość, na której funkcjonowało w/w przedsiębiorstwo, nie było przedmiotem orzekania w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na fakt, że przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło kontrolowane zarządzenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skarżący Fabryka [...] "Spółka Akcyjna" W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, zarzucając, iż Minister Gospodarki dokonał nieprawidłowej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i wyciągnął na tej podstawie nieprawidłowe wnioski końcowe. W szczególności podniesiono, że dla oceny skutków prawnych jakie wywołała decyzja obojętne jest, czy istnieją materialne możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez wadliwą decyzję, a więc np.: likwidacja majątku, ponieważ są to zdarzenia faktyczne nie prawne. Wskazano, że niezbędnym jest dokonanie oceny, czy zaskarżone zarządzenie ze względu na swój charakter prawny w ogóle mogło wywołać jakiekolwiek nieodwracalne skutki prawne, skoro nie zmieniało stosunków własnościowych. Odwołujący podniósł, że nieodwracalność skutków prawnych musi wynikać bezpośrednio z wadliwej decyzji, a nie pośrednio – to jest z późniejszych decyzji czy zdarzeń. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, organ nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia [...] maja 2013r. i w całości podtrzymał stanowisko w niej zawarte. Organ wyjaśnił, że prawidłowe są ustalenia Ministra Gospodarki w skarżonej decyzji, iż ustanowienie nad ww. przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia [...] grudnia 1918 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ podniósł też, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ukształtowały się dwa równoległe poglądy odnoszące się do kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie Ministra należy podzielić stanowisko, iż nieodwracalny skutek prawny występuje w sytuacji, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot ocenianego zarządzenia tj. zorganizowany zespół składników majątkowych stanowiących znacjonalizowane przedsiębiorstwo. Podkreślono w uzasadnieniu decyzji, iż gdy istnieje możliwość rozbieżnej interpretacji danej normy, tzn. istnienia możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięcia o różnej treści, a dla każdego z rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, to żadnego z takich rozstrzygnięć nie można kwalifikować, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a strona nie może kwestionować decyzji tylko, dlatego że organ przyjął inną wykładnię przepisu niż ta, której ona oczekiwała. Wskazano, że decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy przepisy prawa materialnego bądź procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią go właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, a nie ma takiego przepisu prawnego, który dałby organowi podstawę prawną do rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji o odwróceniu skutku prawnego decyzji nacjonalizacyjnych, w postaci wyeliminowania przedsiębiorstwa z obrotu prawno-gospodarczego. Minister podniósł, że przedsiębiorstwo wyeliminowano z obrotu gospodarczego i prawnego poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji, zatem likwidacja ww. fabryki wywołała nieodwracalny skutek prawny. Do oceny, czy decyzja nacjonalizacyjna wywołała, czy też nie wywołała nieodwracalne skutki prawne niezbędna jest analiza stanu prawnego przedsiębiorstwa a nie jedynie nieruchomości wchodzących w skład przedsiębiorstwa. Nieodwracalny brak przedmiotu decyzji – omawianego przedsiębiorstwa, jako zorganizowanej całości – powoduje w ocenie organu zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Gospodarki wniosła Fabryka [...] "Spółka Akcyjna" w W. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu nadto zarzuciła: naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 11, 80 w zw. z art.127§3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak należytego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Minister przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa. Przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Jak wynika z akt sprawy zarządzeniem Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950r. znak [...] ustanowiono przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem Fabryka [...] Spółka Akcyjna w W. Jako podstawę prawną powołano przepisy dekretu Naczelnika Państwa z dnia [...] grudnia 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U.P. P. Nr 21 poz. 67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927r. (Dz. U. Nr 49 poz. 437). W trybie art. 1 ust. 3 ww. dekretu można było przejmować przedsiębiorstwa, zagrożone bezruchem, których utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie. Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu. Interes państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. W świetle powyższego należy podzielić ocenę organu, że ww. przedsiębiorstwo nie mogło być uznane za przedsiębiorstwo o podstawowym lub strategicznym znaczeniu dla gospodarki narodowej, którego utrzymanie w ruchu miałoby bezpośredni związek z interesem Państwa. Ww. przedsiębiorstwo ze względu na charakter produkcji – wytwarzanie [...] - nie miało kluczowego znaczenia dla gospodarki narodowej. Tym samym słuszna jest ocena organu, że utrzymanie w ruchu ww. przedsiębiorstwa nie miało bezpośredniego związku z interesem państwa. Ponadto, jak wynika z całego zgromadzonego materiału dowodowego - okoliczność bezsporna - ww. przedsiębiorstwo w okresie poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego było czynne i nie było zagrożone bezruchem. Z powyższych względów Sąd podziela pogląd organu, że ustanowienie nad ww. przedsiębiorstwem przymusowego zarządu nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia [...] grudnia 1918 r., zatem kontrolowane zarządzenie Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] listopada 1950r. dotknięte jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast Sąd nie podzielił oceny organu odnośnie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych ww. zarządzenia. Stosownie do treści art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nie budzi wątpliwości, że w każdym przypadku, przed stwierdzeniem nieważności decyzji, organ administracji musi badać, czy wywarła ona jakieś skutki prawne, a jeśli tak to, jakiego rodzaju. Po ujawnieniu skutków nieodwracalnych organ winien odstąpić od stwierdzenia nieważności decyzji, podejmując rozstrzygnięcie określone w art. 158§ 2 kpa. Ustawodawca nie określił żadnych kryteriów pozwalających na zdefiniowanie pojęcia nieodwracalny skutek prawny. W doktrynie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy decyzja wywołała taki stan prawny, że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego, tj. przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania decyzji. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych doczekała się bogatego orzecznictwa w świetle, którego o zaistnieniu tych skutków można mówić w sytuacji, gdy: 1)nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych; 2)organ administracji działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych pozostałych po wydaniu dotkniętej wada nieważności decyzji, nie może ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego; 3)przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do jego zachowania, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Należy przy tym podkreślić, że pojęcie to należy analizować nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swoim działaniu organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05). Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 81755). Analizując przedmiotową sprawę zauważyć należy, że skutkiem prawnym kontrolowanego zarządzenia było jedynie ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem. Zarządzenie to wywierało bezpośrednie skutki w czasie trwania zarządu i ograniczało właścicielowi prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem. Przymusowy zarządca miał zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. uprawnienia do: zarządzania powierzonym mu przedsiębiorstwem i do wykonywania czynności prawnych dotyczących tego zarządu. Miał zatem prawo do dysponowania składnikami przedsiębiorstwa oraz ich eksploatacji. Reasumując, decyzja wydana na podstawie ww. dekretu miała w założeniu charakter odwracalny, a co najistotniejsze nie skutkowała zmianami prawnorzeczowymi. Przejście prawa własności nastąpiło, bowiem z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958r., o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, co w sprawie niniejszej potwierdza deklaratoryjne orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] sierpnia 1959r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa. Orzeczenie to nie jest jednak przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że ograniczenie w czasie prawa swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem nie można oceniać, jako nieodwracalne skoro z istoty tej decyzji wynika jej odwracalność. Bez znaczenia, w ocenie Sądu, jest przy tym okoliczność, że nie istnieje majątek ruchomy, który wchodził w skład przedsiębiorstwa (zostały złomowany), albowiem nie stanowi to skutku prawnego, a faktyczny. Tak, więc eksponowana przez organ kwestia nieistnienia - w chwili wydawania kontrolowanej decyzji - przedsiębiorstwa jako zespołu składników materialnych i niematerialnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej w kontekście nieodwracalności skutków prawnych zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu, bowiem powtórzyć należy, że istnienie określonych składników fabryki jest stanem faktycznym, nie prawnym. Nieodwracalność skutku prawnego można zaś przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest prawnej możliwości (niedostępności) odwrócenia skutku prawnego, a nie faktycznego. Ponadto, tak jak wykazano wyżej, ewentualna nieodwracalność skutków prawnych powinna być badana w kontekście decyzji nacjonalizacyjnych (powodujących przejście własności na Skarb Państwa), a nie zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, który przecież nie powodował pozbawienia dotychczasowego właściciela prawa własności przedsiębiorstwa. Zauważyć też należy, że nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym, które wywołała sama decyzja dotknięta wada nieważności nie może natomiast wynikać, tak jak to błędnie wywodzi organ, z decyzji późniejszych niż decyzja bezpośrednio obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi bowiem o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, a wyłącznie tych, które wywołała decyzja wadliwa. Zatem bezzasadne jest podkreślanie przez Ministra, że żaden organ administracji nie posiada kompetencji odwrócenia zaistniałych skutków prawnych decyzji wadliwej, bowiem fakt utraty własności nie wynikał z decyzji wadliwej. W tym kontekście zauważyć trzeba, że zbędna jest analiza dotycząca przywrócenia znacjonalizowanego przedsiębiorstwa do stanu pierwotnego zwłaszcza, że przedmiotem badania organu była decyzja o ustanowieniu przymusowego zarządu. Za zasadne uznać też należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczących ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra, wobec braku odniesienia się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a) i lit. c). p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 1