II SA/Go 403/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi U.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. 27 lutego 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) wpłynął wniosek U.P. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB z [...] lipca 2005 r. znak: [...], nakazującej wnioskodawczyni, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: Pr. bud.), rozbiórkę pawilonu usługowego położonego przy ul. [...] na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Uzasadniając wniosek wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego z [...] maja 2009 r. sygn. akt [...], utrzymanego postanowieniem Sądu Okręgowego z [...] września 2009 r. sygn. akt [...], U.P. uzyskała zgodę na istniejący stan faktyczny tj. na zabudowę części działki nr [...] przy ul. [...], przeznaczonej na mocy pkt 1 ust. 2 lit. d postanowienia Sądu Okręgowego z [...] kwietnia 2005r. do wyłącznego korzystania przez nią w formie istniejącego pawilonu usługowego przenośnego. Zdaniem U.P. nowy stan faktyczny i prawny, który powstał w wyniku powołanych postanowień sądowych, sanujący jedyną negatywną przesłankę (brak prawa do dysponowania nieruchomością) wydania decyzji o rozbiórce pawilonu, w pełni uzasadnia wniosek, że decyzja PINB z [...] lipca 2005 r. stała się bezprzedmiotowa. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym oraz w interesie strony postępowania. [...] marca 2014 r. PINB wydał decyzję nr [...]. Decyzją tą, powołując się na art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej: K.p.a) organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] lipca 2005 r. nakazującej U.P. rozbiórkę pawilonu handlowego położonego przy ul. [...] na nieruchomości nr ewid. [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła U.P., zarzucając naruszenie: - art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 107 § 3 K.p.a poprzez odmowę zastosowania przepisu oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienia sprawy w sposób praworządny, - art. 10 § 1 K.p.a poprzez pozbawienie prawa do czynnego udziału w postępowaniu w szczególności brak możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy w sposób zgodny z jej wnioskiem z [...] lutego 2014r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Organ podkreślił, że jak wynika z dyspozycji tego przepisu ma on zastosowanie, gdy w sprawie spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki tj. gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek oznacza, że mimo zaistnienia drugiej z nich przepis ten nie będzie miał zastosowania. Bezprzedmiotowość decyzji może zachodzić wówczas, gdy ustał byt materialnoprawnej treści stosunku administracyjnego będącego podstawą decyzji. Nakaz rozbiórki jest zaś konsekwencją naruszenia przepisu prawa. Bezprzedmiotowość decyzji zachodziła by jedynie wówczas, gdyby wszystkie elementy stosunku administracyjnego będącego podstawą takiego nakazu ustały. Ponieważ zaś treścią tego stosunku jest z jednej strony naruszenie przepisów prawa, z drugiej zaś strony konsekwencja prawna takiego naruszenia, tj. nakaz rozbiórki, nie można usunąć skutku prawnego tego stosunku (nakazu rozbiórki) pomijając, że przyczyna takiego nakazu, tj. naruszenie prawa nadal istnieje (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1011/11). Zdaniem WINB w niniejszej sprawie nawet gdyby przyjąć, że ustała część bytu stosunku meterialnoprawnego będącego podstawą wydania decyzji, tj. uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to i tak nie ustaje przesłanka wydania tej decyzji wynikająca z naruszenia prawa budowlanego, samowolnej budowy obiektu. Dlatego nie można przyjąć, że zmiana stanu faktycznego czyni bezprzedmiotową decyzje na skutek późniejszego zachowania się adresata decyzji. Jeśli więc naruszenie prawa w dacie wydania nakazu rozbiórki istniało, co w sprawie jest niesporne, to późniejsze działania w celu naprawienia skutków takiego naruszenia prawa (w tym przypadku uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) wbrew twierdzeniom skarżącej nie znoszą bezprawności działania będącego elementem stosunku materialnoprawnego w chwili wydawania decyzji. Zmiana stanu faktycznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a, jak wskazał organ, w literaturze przedmiotu zawężana jest do takiej zmiany, który uniemożliwia wykonanie decyzji, podobnie jak zniszczenie lub przekształcenie (rzeczy) przedmiotu decyzji, a w przypadku decyzji podejmowanych na wniosek strony w przypadku rezygnacji przez nią z uprawnień (Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, CH.Beck, Warszawa 1996, str. 749 i następ.) Możliwość wygaszenia decyzji jest zatem ściśle związana z możliwością jej egzekwowania. Z tego względu w przepisie art. 162 § 1 K.p.a ustalono właściwość do wydania decyzji wygaszającej dla organu pierwszej instancji, ponieważ organem egzekwującym decyzję jest z zasady ten organ który wydał ją w pierwszej instancji. Nie można jednak przyjąć, że uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec istnienia pierwotnej wobec niej decyzji nakazującej rozbiórkę, czyni ją niewykonalną, nie stała się bowiem ona bezprzedmiotowa z tego powodu. Jeden z elementów stosunku materialnoprawnego będącego podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki, tj. naruszenie przepisu prawa pozostaje ciągle elementem tego stosunku i podstawą wydania nakazu rozbiórki, nie można zatem twierdzić, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa z powodów przytaczanych przez skarżącą. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje to, że wygaszenie takiej decyzji mogłoby być uzasadnione istnieniem interesu strony, gdyż do realizacji normy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a niezbędne jest wypełnienie obu zawartych w przepisie przesłanek. W ocenie WINB, o ile w sprawie występuje jedna z przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż leży to w interesie strony, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania bowiem stan, który jest celem orzeczonego nakazu rozbiórki w dalszym ciągu może zostać osiągnięty. Istnieje podmiot będący adresatem decyzji, jej przedmiot, tj. samowolnie wybudowany pawilon usługowy, brak jest również okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji. Odnosząc się do treści odwołania WINB nie stwierdził naruszenia przez PINB przepisów postępowania w stopni mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zaś organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie poinformował U.P. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszając w ten sposób przepis art. 10 § 1 K.p.a. Podkreślić jednak należy, że nie każde naruszenie prawa procesowego skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Za zasadny WINB uznał zarzut odwołania naruszenia art. 107 § 1 K.p.a, jednakże brak dostatecznego uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie może stanowić podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja WINB stała się przedmiotem skargi U.P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 19 K.p.a - przez naruszenie właściwości rzeczowej i obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, co wyraziło się tym, że organ II instancji rozstrzygnął sprawę i uzasadnił zaskarżoną decyzję jak organ pierwszej instancji, a nie jak organ odwoławczy, 2. art. 138 § 2 ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a – przez brak rozstrzygnięcia w trybie kontroli instancyjnej nie podstawie jednego z tych przepisów w sytuacji w której organ pierwszej instancji bezzasadnie odmówił skarżącej zastosowania przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a, przy czym organ pierwszej instancji nie przeprowadził uprzednio żadnego postępowania dowodowego i naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest rażąco sprzeczne z wymogami art. 107 § 3 K.p.a, Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a), 2. ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB, 3. zasadzenie od WINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem Sądu trafnie organ odwoławczy wywiódł, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB nakazującej rozbiórkę pawilonu usługowego położonego przy ul. [...], w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśniecie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zwrócić trzeba uwagę, iż art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a posługuje się pojęciem "bezprzedmiotowości", które nie zostało zdefiniowane. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w ślad za tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że bezprzedmiotowość w rozumieniu powołanej regulacji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek" (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość może mieć przy tym charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje np. śmierć podmiotu uprawnionego, zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej. Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, LEX, 2010, wyd. III). Zatem, bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło. Na gruncie art. 161 § 1 pkt 1 K.p.a Sąd w pełni akceptuje wywody WINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sposobu rozumienia "bezprzedmiotowości decyzji" a także wnioski organu, iż w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Stosunek prawny określony w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu nie przesłał istnieć. Obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania. Trafnie uznał WINB, że zmiana stanu faktycznego, polegająca na uzyskaniu przez skarżącą zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd a więc zgody na zabudowę części działki nr [...], nie uczyniła decyzji rozbiórkowej bezprzedmiotową. Nie sposób zaakceptować poglądu skarżącej, że z chwilą uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci orzeczenia sądu powszechnego wydanego w oparciu o art. 199 K.c przestał istnieć stosunek prawny, powstały na skutek wydania decyzji rozbiórkowej. Na mocy decyzji z [...] lipca 2005 r. nawiązany został stosownie do przepisów Pr. bud. pomiędzy skarżącą a organem wydającym decyzję, stosunek materialnoprawny, którego treścią jest obowiązek rozbiórki przedmiotowego pawilonu usługowego. Powstały na mocy tej decyzji stosunek materialnoprawny nie przestał istnieć w momencie wydania orzeczenia przez sad powszechny. Nadto podkreślenia wymaga, że wyrok Sądu powszechnego nie wywołuje skutku wstecznego. Skarżąca uzasadniając zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a w zw. z art. 19 K.p.a oraz zarzut naruszenia art. 138 § 2 (ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a) wskazała, że PINB praktycznie w ogóle nie rozpoznał sprawy zgodnie z prawem, a uzasadnienie decyzji tego organu jest zupełnie oderwane od stanu faktycznego, nie zawiera koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego, wbrew wymogom art. 107 § 3 K.p.a, zaś organ II instancji zamiast wydać stosowną decyzję odwoławczą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, ewentualnie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a, zastąpił swoją decyzją i jej uzasadnieniem decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do tego stanowiska przyznać należy rację skarżącej, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest wysoce lakoniczne i w sposób oczywisty nie realizuje wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie to dostrzegł jednak organ odwoławczy. Wskazać należy, że rolą organu odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola orzeczenia wydawanego przez organ niższego rzędu, wobec czego dopuszczalne jest konwalidowanie przez organ odwoławczy orzeczenia organu pierwszej instancji. Istotą zasady dwuinstancyjności, uregulowanej w art. 15 K.p.a jest bowiem dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. W przypadku złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, tej samej którą rozpoznał organ pierwszej instancji. Ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy organ II instancji dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy przekazanych mu przez organ pierwszej instancji wraz z odwołaniem strony (art. 133 K.p.a). Materiał ten może podlegać uzupełnieniu w przypadku zgłoszenia przez stronę nowych dowodów na etapie postępowania odwoławczego lub w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dysponując tak zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną. Dodatkowo ma obowiązek odnieść się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co w niniejszej sprawie organ odwoławczy uczynił. Słusznie wskazał zatem organ II instancji, że brak dostatecznego uzasadnienia prawnego decyzji organu pierwszej instancji nie mógł stanowić podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (na podstawie art. 138 § 2 K.p.a), gdyż organ odwoławczy może to uczynić jedynie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie nie było takiej potrzeby. W konsekwencji organ odwoławczy nie naruszył także przepisów o swojej właściwości rzeczowej. Zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a, podkreślić należy, iż organ odwoławczy zawsze ma obowiązek umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i ten wymóg dotyczy również sytuacji, gdy nie przeprowadzał on postępowania dowodowego. Zarzut naruszenia ww. przepisu jest uzasadniony tylko w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek podstawy do przypuszczenia, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja nie została wzięta w całości pod uwagę, nie odzwierciedla rzeczywistości, czy jest niepełna, a jej uzupełnienie mogłoby nastąpić, gdyby strona wypowiedziała się przed wydaniem rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie podstaw do postawienia takiej tezy nie ma, tym bardziej, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy istotny dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienia sądów powszechnych z [...] maja 2009 i [...] września 2009 r.) pochodził wyłącznie od skarżącej. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).