VI SA/Wa 1641/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant ref. staż. Klaudia Kruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 1476 (tysiąc czterysta siedemdziesiąt sześć) złotych, w tym kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem opłaty oraz kwotę 276 (dwieście siedemdziesiąt sześć) złotych stanowiącą 23% podatku VAT. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako "[...]WITD") z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] nakładającą na D. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "D." z siedzibą w D. (dalej jako "D. W.", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na naruszenie określone pod lp. 5.4 pkt 3 zał. do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2011 r., Nr 277, poz. 1367 z późn. zm.) dalej jako "ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych", tj. nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych (dalej także jako "roczne sprawozdanie") jeżeli od ustawowo określonego terminu upłynęło co najmniej 3 miesiące oraz z naruszenie określone pod lp. 5.3 zał. do ww. ustawy, tj. niewyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych (dalej także jako "doradca ds. bezpieczeństwa"). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił D. W. o zamiarze wszczęcia w dniu [...] listopada 2012 kontroli przez upoważnionych inspektorów w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z ustawy o transporcie drogowym, o przewozie towarów niebezpiecznych oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych w tym zakresie. Zawiadomienie zostało odebrane przez skarżącego w dniu 24 października 2012 r. Powyższą kontrolę przeprowadzono w dniach [...] – [...] listopada 2012 r. w siedzibie skarżącego i sporządzono z niej protokół Nr [...]. W czasie jej trwania ustalono, że w okresie październik – listopad 2011 r. skarżący przewoził materiał niebezpieczny UN 1202 w ilości 30.000 kg. Organ I instancji ustalił, że do dnia 9 listopada 2012 r. nie wpłynęło na adres [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego sprawozdanie za rok 2011, natomiast w czasie kontroli D. W. nie okazał tego sprawozdania do kontroli ani potwierdzenia jego nadania. Skarżący nie okazał także umowy z doradcą ds. bezpieczeństwa. Podczas przesłuchania w dniu [...] listopada 2012 r. D. W. oświadczył, że nie wysłał sprawozdania za rok 2011, bo nie wystawił faktur VAT za przewóz materiałów niebezpiecznych dla stacji paliw [...] w S., gdzie dostarczał materiał niebezpieczny UN 1202. Poinformował ponadto, że nie posiada żadnej umowy doradztwa w zakresie bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych za rok 2011. Taką umowę miał wznowić z B. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] nałożył na D. W., karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na naruszenie określone pod lp. 5.4 pkt 3 zał. do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, tj. nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych jeżeli od ustawowo określonego terminu upłynęło co najmniej 3 miesiące oraz z naruszenie określone pod lp. 5.3 zał. do ww. ustawy, tj. niewyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych. Organ I instancji oparł się na ustaleniach powyższej kontroli, oświadczeniach skarżącego oraz kserokopiach dokumentów WZ nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], zatrzymanych przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego i przesłanych do organu przez Komendę Główną Policji Centralne Biuro Śledcze Zarząd w G. Wydział w S.. [...]WITD stanął na stanowisku, że fakt niewystawienia przez kontrolowanego faktury VAT za konkretny przewóz nie może stanowić podstawy do twierdzenia, że przewóz nie został wykonany. Od powyższej decyzji D. W. złożył odwołanie, w którym napisał, iż powodem niezłożenia rocznego sprawozdania było zabranie wszystkich dokumentów przez CBŚ w związku z czym, nie miał on wpływu na terminowość złożenia ww. sprawozdania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej także jako "Główny Inspektor", decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] utrzymał w całości w mocy powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ II instancji stwierdził, iż w toku kontroli bezspornie ustalono, że w roku 2011 skarżący wykonywał przewozy drogowe towarów niebezpiecznych czego dowodem jest protokół przesłuchania D. W. z dnia [...] listopada 2012 r., w których opisał on usługę przewozu towaru niebezpiecznego UN 1202 w ilości 30.000 kg, dokumenty przewozowe dotyczące WZ nr: [...],[...],[...],[...], [...],[...], [...], których potwierdzone kopie znajdują się w aktach oraz świadectwo dopuszczenia ADR pojazdu marski [...] o nr rej. [...], będącego zgodnie z ww. dokumentami przewozowymi użytym środkiem transportu. Bezsporne jest także nienadesłanie przez D. W. rocznego sprawozdania oraz brak wyznaczenia doradcy ds. bezpieczeństwa. Główny Inspektor wskazał, że stosownie do treści art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwego ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych. Niedopełnienie tego obowiązku, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5.000 zł. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 109 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, bowiem pod pojęciem naruszenia, na które uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych nie miał wpływu, trzeba rozumieć tylko takie zjawiska, które występują rzadko, gwałtownie, niespodziewanie, których wystąpienie nie jest możliwe do zaplanowania i uniknięcia przy dołożenia przez tego uczestnika należytej staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Zwrócił przy tym uwagę na częściową niewiarygodność zeznań D. W. ze względu na rozbieżności jego oświadczeń co do przyczyn niezłożenia rocznego sprawozdania. Główny Inspektor podzielił ponadto stanowisko [...]WITD zgodnie z którym, niedokumentowanie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych transakcji przewozu towarów niebezpiecznych dla celów związanych z podatkiem VAT nie prowadzi go zwolnienia tego uczestnika z obowiązku wykazania ilości oraz rodzaju przewiezionych towarów niebezpiecznych w sprawozdaniu rocznym. D. W., w piśmie z dnia 14 maja 2013 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora. Skarżący zarzucił organom obu instancji posłużenie się dokumentami zabezpieczonymi przez CBŚ. Podkreślił, że nie miał wpływu na terminowość złożenia sprawozdania, gdyż wszystkie dokumenty zabrało CBŚ, również te, które były do tego niezbędne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustanowiony w sprawie pełnomocni skarżącego, w złożonym na rozprawie piśmie datowanym na dzień 3 września 2014 r., podniósł zarzut braku podstawy prawnej decyzji organu I instancji. Adwokat M. M. wskazał, że zdarzenia będące podstawą nałożenia na D. W. kary pieniężnej miały miejsca w roku 2011, natomiast w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie nowa ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych (z dnia 19 sierpnia 2011 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w przepisie art. 7 Konstytucji organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, natomiast działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ (zgodnie z art. 87 Konstytucji). Co do zasady, w przypadku zmiany przepisów prawa materialnego, organ orzekający jest obowiązany do uwzględnienia nowego stanu prawnego, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, gdyż tylko normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od zasady stosowania przepisów aktualnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1077/10). Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2002 r., Nr 199, poz. 1671, z późn. zm.) została uchylona mocą art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r. Nowa ustawa nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących spraw w toku. Jedyny wyjątek stanowi art. 127 w myśl którego, w sprawach o: 1) nadanie uprawnień doradcy, 2) wydanie świadectwa dopuszczenia pojazdu ADR w zakresie opłat - wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, i zgodnie z ogólnymi zasadami, do pozostałych spraw w toku mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, tj. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r., o przewozie towarów niebezpiecznych. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r., w art. 15 ust. 1 stanowi, iż uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wyznaczyć na swój koszt co najmniej jednego doradcę do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych, właściwego ze względu na zakres wykonywanego przewozu lub czynności z nim związanych, określonych odpowiednio w ADR, RID lub ADN, zwanego dalej "doradcą". Ustawa z 28 października 2002 r. regulowała tę kwestie w sposób podobny, jeśli nie identyczny. Ponadto w rozpatrywanej sprawie naruszenie przepisu lp. 6.5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia stwierdzonego w sprawie naruszenia (październik – listopad 2011 r.), sankcjonowane jest obecnie przepisem lp. 5.3. załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Występuje zatem tożsamość obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisu art. 15 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Tożsamość zachodzi również w przypadku wysokości kar pieniężnych za naruszenie lp. 6.5.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. oraz naruszenie lp. 5.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 pkt 1 ppkt a) uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych jest obowiązany wysłać jeden egzemplarz rocznego sprawozdania z działalności tego uczestnika, w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych oraz czynności z nim związanych w terminie do dnia 28 lutego każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie wojewódzkiemu inspektorowi transportu drogowego właściwemu ze względu na siedzibę lub miejsce zamieszkania uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych - w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. W stosunku do naruszenia powyższego obowiązku nie zachodzi konieczność rozstrzygania kwestii istnienia tożsamości obowiązku określonego przepisami prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z 2002 r. oraz przepisów ustawy 2011 r. Nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 5.000 złotych zgodnie z treścią lp. 5.4 pkt 3 załącznika do ww. ustawy. Tym samym obowiązek przesłania rocznego sprawozdania za rok 2011 zmaterializował się w roku 2012, już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Sąd podziela konkluzje organu dotyczące właściwości prawa w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia przedsiębiorcy, związane z przewozem towarów niebezpiecznych, powinny zostać rozpatrzone na podstawie przepisów ustawy nowej, tzn. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Sąd podkreśla, że treść art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 1 ppkt a) ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie pozostawia wątpliwości, iż wskazane w tych przepisach obowiązki uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, w zakresie wyznaczenia doradcy ds. bezpieczeństwa oraz złożenia rocznego sprawozdania, mają charakter bezwzględny. Naruszenie tych obowiązków jest sankcjonowane mocą art. 107 ust. 1 powołanej ustawy w myśl którego uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł, z zastrzeżeniem art. 113. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji musiały zatem ustalić, czy doszło do naruszenia ww. obowiązków oraz czy zachodzą przesłanki z art. 109 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Przepis ten bowiem wyłącza nakładanie kary pieniężnej jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że [...] uczestnik przewozu [...] nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym podmiot nie mógł zapobiec, albo 2) za stwierdzone naruszenie, na [...] uczestnika przewozu [...] została nałożona kara przez inny uprawniony organ. W ocenie Sądu zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie uznali, że naruszenia miały miejsce, a skarżący nie wykazał, że powstały bez jego winy. Podczas przesłuchania w dniu [...] listopada 2012 r. D. W. oświadczył, że nie posiada żadnej umowy doradztwa w zakresie bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych za rok 2011. Z jego słów wynika, że kiedyś był strona takiej umowy, jednak niesporne jest, iż w okresie w którym przewoził towary niebezpieczne (październik – listopad 2011 r.) nie korzystał z usług doradcy ds. bezpieczeństwa. D. W. próbował przekonać organy oraz Sąd, że nie miał wpływu na terminowość złożenia rocznego sprawozdania. Podczas przesłuchania w dniu [...] listopada 2012 r. oświadczył, że nie wysłał przedmiotowego sprawozdania z powodu niewystawienia faktur VAT za przewóz materiałów niebezpiecznych dla stacji paliw [...] w S.. Z kolei w odwołaniu oraz skardze do Sądu, jako przyczynę niezłożenia rocznego sprawozdania, wskazał zabezpieczenie całej dokumentacji przez funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego. Podanie dwóch różnych powodów zaistniałego stanu rzeczy znacznie obniżyło wiarygodność oświadczeń skarżącego, na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor. W ocenie Sądu naruszenie w postaci niezłożenia sprawozdania za rok 2011 nie nastąpiło w taki sposób, że D. W. nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Naruszenie nie nastąpiło wskutek działania osób trzecich lub wskutek zdarzeń i okoliczności, którym skarżący nie mógł zapobiec. Skarżący, jako uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, wiedział o obowiązku wynikającym z art. 16, a także terminie jego spełnienia, jednak nie podjął żadnych czynności mających na celu uczynienie mu zadość. Nadto nie wskazał jednoznacznej i wiarygodnej przyczyny naruszenia, która pozwoliłaby na wykluczenie nałożenia na niego kary. Odnosząc się do wniosku skarżącego o "nadzwyczajne złagodzenie kary" Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 107 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do tej ustawy. Treść lp. 5.3 załącznika wskazuje, że za niewyznaczenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych doradcy do spraw bezpieczeństwa przewozu towarów niebezpiecznych wysokość kary to 5.000 zł, natomiast za nieprzesłanie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych, jeżeli od ustawowo określonego terminu przesłania sprawozdania upłynęły co najmniej 3 miesiące, to również 5.000 zł (lp. 5.4 pkt 3). Wysokość kar jest określona w sposób sztywny i nie istnieje możliwość ich "nadzwyczajnego złagodzenia". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji nie doszło do naruszenia zarówno przepisów procesowych, jak również prawa materialnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust.1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz.461).