II OSK 234/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 455/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na postanowienie Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 3 września 2014r. (sygn. akt II SA/Bd 455/14) oddalił skargę na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie montażu urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 25 października 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. (dalej: Stowarzyszenie) zwróciło się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Brodnicy (dalej PINB) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki [...] wybudowanej na działce nr [...] przy ulicy P. w B., na istniejącym kominie, prawdopodobnie – jak podkreślił wnioskodawca - bez decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) i art. 81 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2013r. poz. 1409, dalej p.b.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie montażu urządzeń telekomunikacyjnych stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym kominie, na działce nr [...] przy ulicy P. w B. W uzasadnieniu postanowienia PINB wyjaśnił, że w następstwie przeprowadzonej kontroli inwestycji ustalił, iż przedmiotowa inwestycja wykonana została na podstawie dokonanego przez inwestora w dniu 12 stycznia 2009r. zgłoszenia, a ona sama nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie wymaga ona również wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiany w sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Na skutek wniesionego przez Stowarzyszenie zażalenia Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia. WINB zarzucił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że organ I instancji oparł wydane przez siebie postanowienie na błędnej podstawie prawnej, tj. art. 61a kpa zamiast art. 31 KPA, oraz że zwarł w proceduralnym postanowieniu wnioski i oceny dotyczące meritum wniosku Stowarzyszenia. Postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa ma charakter proceduralny, zatem organ nie mógł odnosić się w nim do meritum sprawy i rozstrzygać o jej istocie. Nadto wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, powinien być rozpatrzony w ramach określonych w nim przesłanek. Nadto sama okoliczność dokonania zgłoszenia obiektu nie oznacza, iż istnieje on zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Na ww. postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła [...] Sp. z o.o. w W. domagając się jego uchylenia. Spółka podkreśliła, iż zaskarżone postanowienie zostało doręczone podmiotowi który już nie istniał, a organ II instancji prowadził postępowanie z udziałem strony nie posiadającej osobowości prawnej, gdyż z dniem 7 maja 2012 r. doszło do przekształcenia spółki [...] S.A. w spółkę [...] z o.o., a w dniu 22 maja 2012r. spółka [...] S.A. została wykreślona z KRS-u, kończąc tym samym swój byt prawny. Nadto WINB całkowicie pominął fakt, iż organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 kpa w związku z tym, iż wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna w żaden sposób nie wykazała, że istnieje interes społeczny przemawiający za uwzględnieniem jej wniosku złożonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Interes społeczny przemawiający za żądaniem wszczęcia postępowania jest zaś niezbędną przesłanką jego wszczęcia w trybie art. 31 § 1 kpa. Zdaniem skarżącej WINB błędnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie rozpatrzył czy taki interes istnieje, gdyż to na wnioskującej organizacji społecznej, ciążył obowiązek precyzyjnego wskazania związku pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym przemawiającym za uwzględnieniem żądania - natomiast tryb przewidziany w art. 61a kpa może znaleźć zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań przewidzianych w kpa, w związku z czym nie było zasadniczych przeszkód do zastosowania go w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, iż Stowarzyszenie nie wykazało wymaganej prawem przesłanki interesu społecznego należało stwierdzić, że organ I instancji trafnie zastosował instytucję przewidzianą w art. 61a kpa. W ocenie skarżącej działanie WINB nie budzi zaufania do organów władzy publicznej, albowiem pomimo nie wypełnienia przez organizację społeczną ustawowych przesłanek niezbędnych do złożenia żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 kpa, organ II instancji nakazał organowi I instancji samodzielne ustalenie istnienia tych przesłanek. Skarżąca zarzuciła również WINB, że w odróżnieniu od organu I instancji, nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się przy tym najprostszymi środkami prowadzącymi do celu. Stwierdziła też, że WINB nie rozdzielił kwestii formalnych od materialnych, dokonując w uzasadnieniu dywagacji dotyczących oceny wcześniejszego procesu inwestycyjnego i dokonując oceny protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 18 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 3 września 2014r. (sygn. akt II SA/Bd 455/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Są podzielił stanowisko organu odwoławczego co do błędnego dokonania w ramach orzeczenia o charakterze proceduralnym merytorycznej oceny sprawy oraz rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej w trybie art. 61a kpa, zamiast art. 31 § 1 pkt 1 kpa i przesłanek tam określonych. Odnosząc się do kwestii związanej z art. 61a §1 kpa Sąd wskazał, że przepis ten określa sytuacje, w których złożone przez stronę żądanie wszczęcia postępowania nie spowoduje jego wszczęcia z dniem doręczenia żądania organowi, np. gdy bez głębszych dociekań widoczne jest, że wniosek nie pochodzi od strony. Organ administracyjny powinien zweryfikować treść wniosku strony o wszczęcie postępowania tylko z punktu widzenia ww. oczywistych przeszkód wszczęcia postępowania, bez formułowania wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Skoro więc organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania uzasadniając je legalnością realizacji inwestycji w oparciu o zgłoszenie, to tym samym dokonał nieuprawnionej oceny merytorycznej sprawy. Już z tego powodu wydane na podstawie art. 61a kpa orzeczenie organu I instancji jest nieprawidłowe i uzasadnia w związku z tym konieczność jego uchylenia. Sąd podkreślił, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 kpa), a zgodnie z przepisem art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Rozpatrzenie, złożonego w przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania powinno nastąpić w trybie art. 31 kpa, a nie na postawie art. 61a kpa, gdyż tryby oceny takiego wniosku w tych przepisach dotyczą innych podmiotów i zawierają w związku z tym inne przesłanki jego weryfikacji. Tymczasem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie bez poczynienia de facto żadnych istotnych z punktu widzenia tego przepisu ustaleń. Tym samym sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i w efekcie, że koniecznym było wydanie orzeczenia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa. Nadto Sąd powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podzielił pogląd organu odwoławczego, że fakt zrealizowania inwestycji w oparciu o istniejące w obrocie prawnym zgłoszenie, nie oznacza że inwestycja taka wybudowana została zgodnie z obowiązującymi przepisami i że organ nadzoru nie może już w przyszłości ocenić tej okoliczności. Dokonanie zgłoszenia ma bowiem tyko takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b prawa budowlanego. Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej naruszenia art. 40 § 1 kpa poprzez doręczenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji nieistniejącej już [...] S.A. zamiast [...] Sp. z o.o., to Sąd stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż strona skarżąca pomimo tego uchybienia realizowała w toku postępowania swoje uprawienia procesowe, w terminie skargę na postanowienie organu II instancji, nie ponosząc negatywnych konsekwencji braku dostrzeżenia przez organ zmiany formy prawnej strony skarżącej. Istotne jest też to, że w przypadku skarżącej nie nastąpiła zmiana tożsamości podmiotu, lecz jedynie formy prawnej. Sam adres siedziby spółki nie uległ zmianie, a zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne pozwoli w ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględnić te okoliczności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o. w W. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Jako podstawy skargi kasacyjnej podniesiono 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., jak również w zw. z przepisami art. 6, 7, 8, 11, 31 § 1, 61a § 1, 77 § 1, art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i 107 § 3 kpa poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku: I. niezastosowania art. 61 a § 1 k.p.a, pomimo że żądanie wszczęcia postępowania przez [...] Stowarzyszenie [...] pochodziło od podmiotu, który nie wykazał istnienia przesłanki "interesu społecznego" niezbędnej do uwzględnienia jego wniosku i przyznania mu przymiotu strony — i w rezultacie bezzasadnego uznania za organem II instancji, że nie istnieją przyczyny dla odmowy wszczęcia postępowania; II. błędnego zastosowania art. 31 § 1 k.p.a. i uznania za organem II instancji, że to organ I instancji powinien samodzielnie czynić ustalenia dot. istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania, nawet w braku wykazania powyższego przez wnioskującą organizację — jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie; b) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności: pominięcie, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna - [...] Stowarzyszenie [...] - w żaden sposób nie wykazało, jaki interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 in fine k.p.a. przemawia za koniecznością wszczęcia postępowania w sprawie; c) art. 124 § 2 w 2w. z art. 126 i 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa poprzez niedostrzeżenie, że organ II instancji zaniechał wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: I. nie wskazał precyzyjnie, z jakich przyczyn uznał za niewłaściwe zastosowanie w sprawie trybu odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.; II. przywołał w uzasadnieniu skarżonego postanowienia bliżej nieokreślone "orzecznictwo sądów administracyjnych" na poparcie tezy, że w przedmiotowej sprawie istnieje interes prawny uzasadniający konieczność uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania; d) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6., 7 i 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez sąd I instancji niedziałania przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzania postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej; e) art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie za organem II instancji, że działanie organu I instancji polegające na odmowie wszczęcia postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia"; 2. oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 w zw. z art.3 k.p.a, poprzez ich błędna interpretację polegająca na: I. pominięciu, że źródłem udziału organizacji społecznej w postępowaniu wszczynanym w trybie art. 31 ust. 1 kpa jest łączne spełnienie dwóch materialnoprawnych przesłanek tj. "celów statutowych oraz "interesu społecznego" przemawiającego za wszczęciem postępowania oraz II. nieuwzględnieniu tego, iż Stowarzyszenie nie wykazało ww. przesłanki "interesu społecznego" - a w rezultacie błędne uznanie, że postępowanie w sprawie powinno być wszczęte, a więc nie powinno w nim uczestniczyć na prawach strony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powołała się na argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi do Sądu I instancji. Podkreślono jedynie, że zasadniczym zarzutem wobec skarżonego wyroku jest powielenie błędu organu II instancji polegającego na nie dostrzeżeniu, że wnioskująca o wszczęcie postępowania organizacja społeczna nie wykazała niezbędnej dla uwzględnienia wniosku przesłanki, a także uznanie, iż to organ I instancji sam winien czynić ustalenia odnośnie istnienia tejże przesłanki. Skarżąca kasacyjnie podtrzymała również zarzut bezpodstawnej odmowy prawa organu I instancji do zastosowania w sprawie trybu przewidzianego art. 61 a § 1 k.p.a. oraz pominięcie zastosowania jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką wyraża art. 12 k.p.a. tj. zasady szybkości postępowania. Należy bowiem zważyć, że w świetle okoliczności sprawy, nawet w wyniku powtórzonego postępowania zasadna byłaby odmowa wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, a Sąd I instancji zasadnie podzielił tę ocenę, że wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego przez organ z urzędu, w którym co więcej nie powołuje się ona na swój interes prawny jako strony postępowania administracyjnego, nie może być weryfikowany na podstawie art. 61a k.p.a., lecz na podstawie art.31 k.p.a. W konsekwencji całkowicie nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6., 7 i 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Niewątpliwe bowiem organ odwoławczy działał na podstawie obowiązującego prawa, a legalność i praworządność jego działania budzą zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. Sama zasada szybkości postępowania zawsze ustępuje przed zasadami legalności i prawdy obiektywnej. Dążenie do szybkiego załatwienia sprawy nie może w najmniejszym stopniu niweczyć owych dwóch podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana: może być ona stroną postępowania administracyjnego, które dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 i 29 kpa), ale także – niezależnie od posiadanego interesu prawnego - zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O ile w świetle tych przesłanek żądanie wszczęcia postępowania jest uzasadnione, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Rozpatrzenie, złożonego w przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 31 kpa, a nie na postawie art. 61a kpa, gdyż podstawy prawne oceny takiego wniosku w tych przepisach dotyczą innych podmiotów, innych sytuacji prawnych oraz zawierają w związku z tym inne przesłanki jego weryfikacji. Nie można zatem weryfikować wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art.61a k.p.a. Podkreślić należy, że organ I instancji nie tylko nie przesądził kwestii istnienia w sprawie interesu społecznego, lecz w ogóle go nie badał, podobnie jak i celów statutowych Stowarzyszenia. Nie czynił tego również organ odwoławczy (i nie mógł tego robić ze względu na zasadę dwuinstancyjności art.15 k.p.a.), a wskazał jedynie, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania złożone w trybie art. 31 § 1 pkt 1 kpa należało ocenić właśnie w świetle wymienionych w tym przepisie przesłanek. Oczywiście to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek ich wykazania, ale organ administracyjny musi podjąć stosowne czynności umożliwiające ocenę ustawowych przesłanek. Tymczasem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie bez poczynienia de facto żadnych istotnych, z punktu widzenia tego przepisu, ustaleń. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.