VII SA/Wa 1654/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania nałożonych obowiązków skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 88, poz. 400 ze zm.), w związku art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania z dnia 14 marca 2012 r. wniesionego przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]", zwaną dalej Spółdzielnią lub Skarżącą, od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] w sprawie poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...]. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] lutego 2012r. przedstawiciel Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. W trakcie kontroli stwierdzono uchybienia w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego co do prawidłowej długości dojścia ewakuacyjnego. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] nakazał Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", zapewnienie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], właściwej długości dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, nieprzekraczającej 60 m (w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej) lub zastosowanie rozwiązań zamiennych, w zakresie powyższych wymagań, w przypadku braku możliwości ich realizacji w pełnym zakresie, wskazanych na podstawie ekspertyzy technicznej opracowanej przez właściwą jednostkę badawczo - rozwojową, albo rzeczoznawcę budowlanego oraz do zabezpieczeń ppoż i uzgodnionych z organem. Od powyższej decyzji Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U Nr 109, poz. 719), a także naruszenie § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.). Następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] lutego 2012 r., znak: [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestia parametrów dopuszczalnej długości dojścia ewakuacyjnego w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) jest określona wprost. Z ww. rozporządzenia wynika, że w budynkach mieszkalnych (kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV) dopuszczalna długość dojścia przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej. Przy czym długość dojścia ewakuacyjnego, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równoważne wyjście do innej strefy pożarowej rozumie się w myśl ww. przepisów, wyjście do obudowanej klatki schodowej zamykanej drzwiami pożarowymi o odporności ogniowej, co najmniej El 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Jednocześnie aktualne uregulowania prawne, tj. ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz znowelizowane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. określają pojęcie zagrożenia życia ludzi stwarzane przez występujące w budynkach warunki techniczno-budowlane, a także odnośne sposoby postępowania w takich przypadkach - uprzednio pojęcie zagrożenia życia ludzi określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. oraz z 21 kwietnia 2006r w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów i terenów. Organ I instancji w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalił bezspornie, że długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku, mierzona od najdalej usytuowanego mieszkania do wyjścia ewakuacyjnego z budynku wynosi ok. 130 m - dla klatki schodowej nr 1 i ok. 150 m dla klatki schodowej nr [...] to znaczy, że przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej wynoszącej 60 m, co w myśl § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia MSWiA stanowi o występowaniu w użytkowanym budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Organ odwoławczy podkreślił, że właściciel budynku w trakcie jego eksploatacji zmienił przeznaczenie ostatniej kondygnacji tzw. technicznej z maszynownią dźwigu na mieszkalną, co w konsekwencji wydłużyło długość dojścia ewakuacyjnego o ok. 10 m. W ramach prac budowlano-adaptacyjnych nie została sporządzona dokumentacja techniczna, uwzględniająca dostosowanie dróg komunikacji ogólnej, stanowiących drogi ewakuacyjne (klatki schodowe i korytarze) do obowiązujących przepisów o ochronie przeciwpożarowej pomimo, że w ocenie organu nastąpiła zmiana przeznaczenia części budynku. Powyższa decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółdzielnię. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: I. naruszenie prawa materialnego: 1) § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 07 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stanowiący własność Skarżącej budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w [...] zagraża życiu ludzi, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika jednoznacznie jaka jest rzeczywista długość dojścia ewakuacyjnego w przedmiotowym budynku wobec nieprzeprowadzenia pomiarów przez organy administracyjne I i II instancji, 2) § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie zakresu obowiązywania rozporządzenia, tj. pominięcie faktu, iż do budynków istniejących, nawet tych, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli wyłącznie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków lub ich części, która w omawianej sprawie nie nastąpiła. II. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na nienależytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenie pomiarów długości dojścia ewakuacyjnego, a tym samym niezebranie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do jej wnikliwego rozpoznania, w szczególności dla uznania, iż długość dojścia ewakuacyjnego w budynku znajdującym się przy ul. [...] w [...] przekroczona jest o ponad 100% od długości dopuszczalnej obowiązującymi przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nakładającą na Robotniczą Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" obowiązki w celu poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Przechodząc do kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć na wstępie podnieść trzeba, że stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) organy Państwowej Straży Pożarnej w sposób władczy rozstrzygają o obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa regulującymi ochronę przeciwpożarową wydając określone nakazy w formie decyzji w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie zabezpieczenia przeciwpożarowego. W niniejszej sprawie podczas czynności kontrolnych organ ustalił, że budynek przy ul. [...] w [...], jako wykorzystywany w całości na cele mieszkalne należy do kategorii ZL IV i ze względu na wysokości 13 kondygnacji w klatce schodowej nr [...] jest budynkiem wysokim W. Zgodnie zaś z § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w budynkach mieszkalnych kwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV dopuszczalna długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym dojściu nie może być większa niż 60 m, w tym nie więcej niż 20 m na poziomej drodze ewakuacyjnej, przy czym długość drogi ewakuacyjnej, mierzona wzdłuż osi drogi ewakuacyjnej, obliczana jest od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku. Za równorzędne wyjściu do innej strefy pożarowej uważa się wyjście do obudowanej klatki schodowej, zamykanej drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30, wyposażonej w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służące do usuwania dymu. Z kolei w kontrolowanym budynku długość dojścia ewakuacyjnego przy jednym kierunku ewakuacji, liczona od najdalej położonego lokalu mieszkalnego na 13 kondygnacji poprzez klatkę schodową do wyjścia na zewnątrz budynku wynosi 150 m, co oznacza, że długość ta została przekroczona o ponad 100%. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że powyższe ustalenia nie były kwestionowane przez skarżącą podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych, a przedstawiciel skarżącej podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez organy Państwowej Straży Pożarnej art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji bezspornie wykazały w jakim przekroczono dopuszczalną długość dojścia ewakuacyjnego. Opisane wyżej ustalenia organów wskazują jednoznacznie, że użytkowany przez Skarżącą budynek należało zakwalifikować jako zagrażający życiu ludzi. Stosownie bowiem do § 16 ust. 1 cyt. rozporządzenia MSWiA użytkowany budynek uznaje się za zagrażający bezpieczeństwu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi. Zgodnie zaś z ust. 2 pkt 2 cyt. przepisu podstawą do stwierdzenia, że w budynku występują warunki techniczne, o których mowa w ust. 1, może być m.in. długość przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większa o ponad 100% od określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Wobec ustalenia przez organy, że długość drogi pożarowej w budynku skarżącej wynosi 150 m., nie budzi wątpliwości fakt, że prawidłowo został on zaliczony do budynków zagrażających życiu ludzi. Nie było więc podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia § 16 ust. 3 cyt. rozporządzenia MSWiA. Analogicznie Sąd ocenił zarzut skargi, że organy niezasadnie oparły decyzje na przepisach dwóch rozporządzeń tj. rozporządzenia MSWiA oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zauważyć bowiem trzeba, że § 16 ww. rozporządzenia MSWiA w sposób wyraźny odwołuje się do przepisów cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r., w § 207 ust. 2, odwołuje się natomiast do przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego oraz przepisów odrębnych, na podstawie których dokonuje się kwalifikacji budynków jako zagrażających życiu ludzi. Nie ma przy tym wątpliwości, że do przepisów wyżej wymienionych zaliczyć należy również regulacje cyt. rozporządzenia MSWiA. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, oba ww. rozporządzenia znajdowały zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca zarzuciła także organom błędną wykładnię § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem skarżącej § 207 ust. 2 rozporządzenia należy stosować z uwzględnieniem § 2 ust 2. rozporządzenia, który odnosi się jedynie do sytuacji związanych z przeprowadzaniem w istniejących już budynkach zmian polegających na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania. Wobec faktu, iż zmian takich nie w przedmiotowym budynku nie dokonano, organ nie był uprawiony do nałożenia na skarżącą obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącej jest błędne. Podkreślić trzeba, że w myśl § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo- rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Uwzględnienie § 2 ust. 2 przy zastosowaniu § 207 ust. 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polega na tym, że w odniesieniu do budynków istniejących zamiast stosowania wymagań zawartych w tym rozporządzeniu można zastosować wskazania ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe oznacza, iż przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1144/06, w którym wyrażono pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Takie regulacje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszają zasady niedziałania prawa wstecz lecz wiążą się z tzw. retrospektywnym działaniem prawa (a nie retroaktywnym) i zasadą bezpośredniego stosowania prawa. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny (w ślad za uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05, publ. OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124) ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, a takim interesem jest bez wątpienia ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia przed niebezpieczeństwem pożaru (tak też NSA w wyroku z 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 327/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie argumentów Skarżącej za zasadne oznaczałoby, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego nie znajdowałyby zastosowania do budynków, istniejących w dacie wejścia w życie rozporządzenia, w żadnym przypadku. Stanowisko takie stałoby więc w oczywistej sprzeczności z treścią § 207 ust. 2 rozporządzenia, który nakazuje stosowanie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego także w odniesieniu do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów uznaje się je za zagrażające życiu ludzi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.