II SA/Wa 48/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia przyznanego dodatku służbowego – oddala skargę – Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), § 7 ust. 5 pkt 2 i ust 6 pkt 2 w związku z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.) oraz § 5 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), obniżył S. J. przyznany dodatek służbowy do kategorii [...] z mnożnikiem 0,35 kwoty bazowej na okres od [...] października 2013 r. do [...] października 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. funkcjonariusz zarejestrował czynności wyjaśniające w sprawie pracy świadczonej przez dwóch cudzoziemców w firmie [...], niezgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Termin realizacji czynności wskazany przez przełożonego ustalony został do dnia [...] lutego 2013 r., natomiast od dnia zarejestrowania czynności wyjaśniających funkcjonariusz nie wykazał żadnej inicjatywy mającej na celu wezwanie właściciela firmy celem złożenia wyjaśnień. W odwołaniu od powyższego rozkazu S. J. podniósł, że brak jest podstawy prawnej do obniżenia dodatku w taki sposób, w jaki uczynił to organ. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy straży granicznej, dodatek można obniżyć w przypadku ustania przesłanek uzasadniających jego przyznanie w dotychczasowej wysokości. Organ nie wskazał zaś, jakie były przesłanki przyznania dodatku i kiedy ustały. Ponadto stwierdził, iż po odebraniu materiałów w sprawie zameldował przełożonemu, ze względu na braki formalne w dokumentacji, wykonanie wskazanych czynności jest niemożliwe w określonym terminie, a być może niemożliwe w ogóle. Jednocześnie nadmienił, że czynności zostały wykonane w terminach ustawowych w dużej mierze dzięki jego inicjatywie. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. po rozpoznaniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego, ustalił nową datę obniżenia dodatku służbowego od [...] grudnia 2013 r. do [...] grudnia 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., funkcjonariusze w służbie stałej i przygotowawczej otrzymują dodatek służbowy w wysokości uwzględniającej należyte wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku. Natomiast w myśl § 7 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek służbowy może być obniżony na czas określony, nie więcej niż do najniższej kategorii dodatku, którą można przyznać funkcjonariuszowi na danym stanowisku służbowym, w przypadku ustania przesłanek uzasadniających przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Obniżenie dodatku służbowego następuje na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Organ stwierdził, iż materiał zgromadzony w sprawie potwierdza, że funkcjonariusz nie zrealizował zleconych czynności wyjaśniających we wskazanym terminie, a brak zaangażowania i inicjatywy w prowadzeniu czynności wyjaśniających uzasadniały decyzję o obniżeniu dodatku służbowego. Podkreślił również, że przyznanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej dodatku służbowego w określonej kategorii uzależnione jest od oceny wywiązania się przez niego z obowiązków służbowych oraz realizacji zadań i czynności służbowych. Komendant Główny Straży Granicznej wskazał ponadto, iż uwzględniając treść art. 130 § 1 i § 2 kpa, niezbędne jest uchylenie zaskarżonego rozkazu w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego z uwagi na konieczność ustalenia nowej daty tego obniżenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. J. zarzucił jej niezgodność z prawem, a w odniesieniu do postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż prowadzone było w sposób stronniczy, oparty na fałszywych przesłankach oraz na podstawie niewłaściwych przepisów, co stanowi naruszenie art. 7, 8, 9 i 11 Kpa. Skarżący podniósł, że wskazywane w postępowaniu rzekome niewykonanie przez niego poleceń w prowadzonym postępowaniu o wykroczenie, może być rozpatrywane w kontekście ewentualnego przewinienia dyscyplinarnego. W jego ocenie niedopuszczalne jest obniżenie dodatku służbowego w trybie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej i zastosowanie jego przepisów jako sankcji za niewykonanie polecenia, nawet jeśli tak rzeczywiście było. Takie działanie dopuszczalne jest w sytuacji prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną. Skarżący wskazał, iż nawet przyjmując, że nie wywiązał się z nałożonych obowiązków służbowych, co jest nieprawdą, ww. rozporządzenie dopuszcza obniżenie dodatku w razie "niewywiązania się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym stwierdzonego w ostatecznej opinii służbowej"’, a nie jednokrotnego "niewywiązania" wskazanego we wniosku o obniżenie dodatku. Podniósł dodatkowo, że posiada wzorową opinię służbową, na co organ nie zwrócił uwagi. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Dodatkowo wskazał, że pobieranie przez funkcjonariusza SG dodatku służbowego w wysokości przyznanej mu w okresie, kiedy ocena poziomu wykonywania obowiązków służbowych była wysoka, pomimo obniżenia poziomu wykonywania przez niego tych obowiązków, godzi w interes służby, polegający nie tylko na wydatkowaniu z budżetu Straży Granicznej określonych kwot, ale także na ocenie przez innych funkcjonariuszy zasadności wysokości przyznanego dodatku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 116, poz. 675 ze zm.) uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W świetle przepisu art. 108 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1) dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art.106, 2) dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej, 3) dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, 4) dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3, 5) dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Na podstawie upoważnienia zawartego w przepisie art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej do określenia w drodze rozporządzenia warunków otrzymywania dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1 oraz ich wysokości uwzględniając okoliczności uzasadniające ich przyznanie oraz okresowe podwyższenie lub obniżenie, jak również rodzajów i wysokości dodatków przysługujących funkcjonariuszowi ze względu na szczególne właściwości, kwalifikacje, warunki albo miejsce pełnienia służby, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Stosownie do brzmienia § 8 ust. 1 i ust 6 rozporządzenia, funkcjonariusze w służbie stałej i przygotowawczej pełniący służbę na stanowiskach innych niż wymienione w § 7 ust .1 (kierownicze lub samodzielne), otrzymują dodatek służbowy w wysokości uwzględniającej należyte wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku. Do funkcjonariuszy, o których mowa w ust. 1, przepisy § 7 ust. 5 i 6 stosuje się odpowiednio). Powołany przepis § 7 ust. 5 w pkt 2 stanowi zaś, że dodatek funkcyjny może być obniżony na czas określony, nie więcej niż do najniższej kategorii dodatku, który można przyznać funkcjonariuszowi na danym stanowisku służbowym, w przypadku ustania przesłanek uzasadniających przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Natomiast w myśl § 7 ust. 6 rozporządzenia, przyznanie dodatku funkcyjnego, jego podwyższenie albo obniżenie następuje: 1) z urzędu w przypadku funkcjonariuszy: a) pełniących służbę na stanowiskach bezpośrednio podlegających Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, komendantowi oddziału szkolenia Straży Granicznej albo Komendantowi Ośrodka Straży Granicznej, b) przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub którym powierzono pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku z wyłączeniem funkcjonariuszy przeniesionych do pełnienia służby w Komendzie Głównej Straży Granicznej, 2) w pozostałych przypadkach na wniosek właściwego przełożonego funkcjonariusza. Jednocześnie w myśl przepisu art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że z wnioskiem o obniżenie skarżącemu dodatku służbowego wystąpił właściwy przełożony funkcjonariusza, czyli Komendant Placówki Straży Granicznej w W., zgodnie z wymogiem wynikającym z przepisu § 7 ust. 6 pkt 2 w związku z § 8 ust 6 rozporządzenia. Nie budzi też wątpliwości okoliczność, iż obniżenie dodatku służbowego na podstawie § 7 ust. 5 pkt 2 w związku z § 8 ust 6 rozporządzenia ma charakter fakultatywny. Podnoszona zaś przez skarżącego argumentacja, że zarzucone mu nienależyte wykonywanie obowiązków służbowych winno być stwierdzone w ostatecznej opinii służbowej, a ewentualnie naruszenie dyscypliny służbowej wynikać z prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, odnosi się do obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego wynikającego z treści § 7 ust. 5 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia. W ocenie Sądu niewątpliwie skarżący w sposób nienależyty wykonywał obowiązki służbowe, w szczególności nie przejawiał inicjatywy i samodzielności w realizacji zadań służbowych, nie przestrzegał też wyznaczonych terminów zleconych zadań związanych z czynnościami wyjaśniającymi w stosunku do dwóch cudzoziemców zatrudnionych niezgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pomimo tego, że w otrzymanej w dniu [...] stycznia 2013 r. dokumentacji znajdowały się między innymi dane pracodawcy oraz cudzoziemców, co do których brak było wskazania adresu do doręczeń, skarżący nie wykazał inicjatywy mającej na celu wezwanie pracodawcy do złożenia wyjaśnień. Jego działania ograniczały się w istocie do sygnalizowania bezpośredniemu przełożonemu braków formalnych w dokumentacji, jednakże bez wskazania sposobu załatwienia sprawy. Pierwsze wezwania do stawienia się osób w placówce Straży Granicznej zostały wysłane dopiero w czerwcu 2013 r. po przeprowadzonej przez Komendanta [...] w W. rozmowie ze skarżącym, podczas gdy wyznaczony przez przełożonego termin realizacji czynności wyjaśniających został ustalony na [...] lutego 2013 r. Wskazać też trzeba, że obniżony skarżącemu do kategorii [...] dodatek służbowy mieści się w granicach określonych w tabeli stanowiącej załącznik nr 6 do rozporządzenia, gdyż skarżący zajmujący stanowisko[....], może mieć przyznany dodatek służbowy w kategoriach od III do XX. Nie znajdują też uzasadnienia zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, bowiem organ uzasadnił w sposób wystarczający zarówno przesłanki obniżenia dodatku służbowego, jak i podstawy prawne rozstrzygnięcia, które zapadło w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)., orzekł jak w sentencji wyroku.