I SA/Wa 2100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skarg D. S. i E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego oddala skargi. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie wniosku 20 właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w W. o przekształcenie przysługującego im w stosownych udziałach prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...] w W. w prawo własności. Zawieszenie postępowania nastąpiło z urzędu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 19565 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia PRN w W. nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], którego wynik może wpłynąć na realizację roszczeń osób trzecich - byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. D. S., jedna z wnioskodawczyń w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, pismem z dnia 25 czerwca 2012 r. wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania, wskazując, że zawieszenie postępowania nie ma uzasadnionych podstaw. Wskazała, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministerstwo Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie dotyczy prawidłowości nabycia własności nieruchomości przez miasto W. Prezydent W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania ponieważ nie ustała przyczyna zawieszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, zgodnie z art. 3 ust.3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich. Nienaruszalność praw osób trzecich oznacza, że osoby roszczące sobie prawa do nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, nie zostają pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się takich roszczeń przed wydaniem decyzji i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie o przekształcenie, gdyż może mieć wpływ na zmianę stanu prawnego nieruchomości. Organ podniósł, że w trakcie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości ustalono, że w dniu 14 września 2009r. do Departamentu Orzecznictwa Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1965 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej numerem hipotecznym [...] i w powyższej sprawie zostało wszczęte postępowanie przez Ministra Infrastruktury, co zostało potwierdzone pismem Ministerstwa Infrastruktury (obecnie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) z dnia 13 kwietnia 2010 r. oraz pismem Ministra Infrastruktury z dnia 25 maja 2010 r. Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona w W., przy ulicy [...], stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielolokalowym, w którym nie wszystkie lokale zostały sprzedane przez m. W. na rzecz osób trzecich. Bez rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej z wniosku byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] nie można w sposób prawidłowy rozpoznać sprawy o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w niniejszej sprawie mogłoby naruszyć prawa osób trzecich, tj. byłych właścicieli lub ich następców prawnych. W dniu 6 lipca 2012 r. do Urzędu miasta W. wpłynęło pismo z Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lipca 2012 r., z którego wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. nie zostało zakończone. W zażaleniu D.S. zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. Podała, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest odrębnym postępowaniem i nie dotyczy istoty sprawy to jest praw do gruntu czy też decyzji na podstawie której właścicielem przedmiotowej nieruchomości stało się miasto W. Postępowanie to służy wyłącznie ustaleniu czy istnieją przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. Jeżeli to postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone bezpodstawne jest stwierdzenie, że wszczęto postępowanie podważające decyzje na podstawie których właścicielem nieruchomości stało się m. W. W obrocie prawnym aktualnie nadal znajduje się decyzja ostateczna odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], a wobec tego nie ma przeszkód prawnych do rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożonego przed ponad 2 laty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu przysługującego właścicielom lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. w prawo własności zostało prawidłowo zawieszone z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadna jest też odmowa jego podjęcia przed zakończeniem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie oceny legalności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1965 r. odmawiającego przyznania dawnym właścicielom przedmiotowej nieruchomości prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do jej gruntu. Konsekwencją odmowy przyznania prawa do gruntu było uzyskanie jego własności przez miasto W. a zatem twierdzenie organu I instancji, iż postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministerstwo podważa decyzje na mocy których nieruchomość przeszła na własność m. W jest w pełni uprawnione. Konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej może być zakwestionowanie prawidłowości decyzji administracyjnych orzekających o sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku, a także umów cywilno-prawnych ich kupna. Z tych przyczyn oczekiwanie na zakończenie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i z tego powodu zawieszenie postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo jego własności jest konieczne. Stan prawny nieruchomości musi być na dzień podjęcia decyzji o przekształceniu niewątpliwy a do czasu zakończenia postępowania nadzorczego taki nie jest. Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej byłoby niecelowe, ponieważ nie mogłoby ono zakończyć się podjęciem prawidłowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stało się przedmiotem skarg: 1) D. S. (sygn. akt I SA/Wa 335/13 ) i 2) E. G. (sygn. akt I SA/Wa 336/13). D. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: - przepisów o postępowaniu, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. przez niezastosowanie, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...] zostało zawieszone bez uzasadnionych podstaw, podobnie bez uzasadnionych postaw odmówiono jego podjęcia. Nie występuje bowiem, wbrew twierdzeniom organów obu instancji przyczyna wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nawet zakładając całkowicie hipotetycznie, że decyzje ostateczne odmawiające przyznania prawa własności czasowej zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego, to nadal nie będziemy mieć do czynienia ze stanem nazwanym przez organ I instancji "że zostało wszczęte postępowanie podważające decyzje na podstawie których właścicielem powyższej nieruchomości stało się m.W." ale tylko ze sprawą wszczętą wnioskiem z 16 października 1948 r., którą należy rozpoznać z uwzględnieniem wszystkich zmian, które nastąpiły po dacie tego wniosku. E. G. wniosła o uchylenie/zmianę zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. przez błędną ocenę okoliczności faktycznych skutkującą przedstawieniem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego, którymi w szczególności jest wzgląd na interes społeczny i słuszny interes stron (art. 7 k.p.a.). Skarżąca podniosła, że obszerne uzasadnienie nie ustosunkowuje się de facto do zarzutów i nie próbuje odnieść się do art. 156 § 2 k.p.a. in fine, skoro nieruchomość była przedmiotem obrotu prawnego. W sposób jednostronny i stosując nadinterpretację stara się umotywować zasadność zawieszenia przedmiotowego postępowania, w sytuacji, gdy były skierowane oferty (zmiana) opłat za użytkowanie wieczyste gruntu i nie biorąc pod uwagę przepisów przewidujących możliwość negocjacji tych cen/opłat. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazanych wyżej skarg i postanowił prowadzić postępowanie pod sygn. akt I SA/Wa 335/13. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 335/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe do czasu ustalenia następców prawnych uczestnika postępowania T. M. Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 335/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie sądowe. Na mocy zarządzenia z dnia 26 czerwca 2014 r. sprawa prowadzona jest pod nową sygn. akt I SA/Wa 2100/14. Pismem z dnia 15 sierpnia 2014 r. skarżąca E. G. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wskazując, że trudno zgodzić się z stwierdzeniem, że wynik postępowania przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej może wpłynąć na realizację roszczeń osób trzecich (byłych właścicieli i ich następców prawnych). Skarżąca podniosła, że SN w uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. III CZP 90/10 opowiedział się za nienaruszalnością nabytego w dobrej wierze prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi nie zostały uwzględnione, albowiem zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i postanowienie organu I instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania odpowiadają prawu. Podniesiony w skargach zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nie jest zasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte jest postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, wydane na podstawie przepisu art. 97 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Zatem, przesłanką podjęcia zawieszonego postępowania jest ustanie przyczyny, która była powodem zawieszenia postępowania administracyjnego. Podstawą zawieszenia przez Prezydenta W. postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...] w W., był przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem organ stwierdził, że wynik postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] maja 1965 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], może wpłynąć na realizację roszczeń osób trzecich - byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych, a tym samym stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu. Zawieszając postępowanie organ powołał się na przepis art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania nie było kwestionowane przez strony w administracyjnym toku instancji i stało się ostateczne. Z akt sprawy wynika, że w chwili rozpatrywania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, tak przez organ I, jak i II instancji, stan sprawy nie uległ zmianie, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lipca 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia PRN w W. z dnia [...] maja 1965 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nie zostało zakończone przez organ nadzoru. Skoro zatem nie ustala przyczyna, która była podstawą zawieszenia postępowania, zasadnie organy stwierdziły, że nie zaszła przesłanka do podjęcia zawieszonego postępowania i prawidłowo w stanie faktycznym tej sprawy zastosowały przepis art. 97 § 2 k.p.a. odmawiając podjęcia postępowania. Wówczas, gdy przyczyna zawieszenia postępowania ustanie, czyli zakończone zostanie postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej, organ obowiązany będzie podjąć zawieszone postępowanie z urzędu. W tym stanie sprawy, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO w W. i postanowienia organu I instancji. Postanowienia te nie naruszają bowiem prawa. Podkreślenia wymaga przy tym, biorąc pod uwagę zarzuty skargi, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzyganie o prawidłowości samego zawieszenia postępowania. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Także zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Organy wydając postanowienia w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, iż nie zostało zakończone postępowanie nieważnościowe w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, której dotyczy sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem dopełniły obowiązku, o którym mowa w art. 7 k.p.a. W sprawie tej nie można mówić także o naruszeniu art. 8 i 9 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby naruszone zostały zasady określone w tych przepisach, tj. zasada pogłębiania zaufania i zasada udzielania informacji. Natomiast zasada szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. nie ma prymatu nad zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.). Działanie zaś na podstawie przepisów prawa oznacza, że organ obowiązany jest uwzględniać w danej sprawie wszystkie przepisy znajdujące w niej zastosowanie, a zatem również przepis art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W świetle zaś treści tego przepisu, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może naruszać praw osób trzecich. W doktrynie podnosi się, że przepis ten stwarza wiele problemów interpretacyjnych, ponieważ zakłada konieczność rozstrzygnięcia "sporu", czyje prawo do nieruchomości jest skuteczniejsze (v. M.Gdesz, Komentarz do ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Zielona Góra 2011, str. 78-81). Wprawdzie ma rację skarżąca D. S. wskazując, że nie jest trafne stwierdzenie organu, iż "postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministra podważa decyzje, na mocy których nieruchomość przeszła na własność m. W.", jednakże powyższe nie oznacza, że organ może pominąć w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co do której zgłoszono roszczenia, przepis art. 3 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Konsekwencją ewentualnego stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] jest to, że pozostanie do rozpoznania wniosek złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Z tego względu były właściciel tej nieruchomości lub jego następca prawny jest osobą trzecią w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd nie ma podstaw, aby w niniejszym postępowaniu przesądzać o wyniku takiego ewentualnego postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Za niezasadny Sąd uznał zarzut nieodniesienia się przez organ w zaskarżonym postanowieniu do art. 156 § 2 k.p.a., albowiem kwestie dotyczące postępowania nieważnościowego, w tym odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych nie są przedmiotem niniejszej sprawy. Także skierowanie do użytkowników wieczystych oferty zmiany wysokości opłat za użytkowanie wieczyste bez wzięcia pod uwagę przepisów przewidujących możliwość negocjacji wysokości tych opłat, o czym jest mowa w skardze E. G., pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.