II GSK 389/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Zbigniew Czarnik Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 561/14 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w .; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. M. 2362 (dwa tysiące trzysta sześćdziesiąt dwa) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 września 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 561/14) oddalił skargę G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] kwietnia 2014 r. nr SKO [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia: W dniu 25 listopada 2013 r. w Ł. została przeprowadzona kontrola w terenie, w trakcie której stwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez ułożenie płyt chodnikowych na chodniku i zieleńcu służących jako zjazdy tymczasowe przy ul. N.dz. Nr [...] o powierzchni: chodnik 2 x 4 m = 8 m2 (x 2 wjazdy) zieleniec 3x4 m = 12 m2 (x 2 wjazdy) na ul. N. wjazd od ul. O. W uwagach do protokołu stwierdzono, że w miejscu połączenia drogi ul. N. z terenem budowy budynków (adres O.) w miejsce zdemontowanych płyt chodnikowych zostały ułożone płyty drogowe. Płyty takie znajdowały się również na zieleńcu. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Zarządca drogi, powołując się na art. 61 §1 k.p.a. oraz art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 260, dalej: ustawa o drogach publicznych albo u.d.p.), skierował do G. [...] w T. zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczącego samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. N. na odcinku O.dla potrzeb budowy i eksploatacji zjazdów tymczasowych. Równocześnie poinformowano stronę, że z uwagi na stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 25 listopada 2013 r. samowolne zajęcie pasa drogowego chodnika i zieleńca służącego jako zjazdy tymczasowe na teren budowy (nieruchomość ul. O.) oraz zjazdy po zachodniej strony ulicy obsługujące dz. 202/8 obręb [...], z uwagi na brak wniosku o wydanie decyzji zgodnie z art. 40 ustawy o drogach publicznych, obowiązkiem zarządcy drogi jest naliczenie opłaty karnej na podstawie art. 40 ust. 12 tej ustawy. Ponadto zobowiązano wykonawcę do niezwłocznego uporządkowania pasa drogowego oraz do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie korzystania z pasa drogowego. G. M. – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą G. [...], pismem z 12 grudnia 2013 r. poinformował, że zjazdy z ul. N. celem obsługi nieruchomości ul. O. zostały wykonane w miejscach docelowych wjazdów na teren posesji budynku wielorodzinnego, który obecnie firma wykonuje. Lokalizacja obu zjazdów na etapie projektowania inwestycji była uzgodniona z ZDUP oraz Zarząd Dróg i Transportu w Ł., i zostało wydane pozwolenie na budowę. Ponadto wskazano, że uszkodzony chodnik zostanie naprawiony. Zjazd główny (pośrodku posesji) zajmuje 4 x 3 m zieleńca oraz 4 x 2 m chodnika i został wykonany 20 października 2013 r. Z kolei drugi zjazd (od strony kanału) wykonano 1 listopada 2013 r. i zajmuje on 4 x 3 m zieleńca oraz 4 x 2 m chodnika Następnie do organu wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w celu prowadzenia robót, w okresie od 1 listopada 2013 r. do 17 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] zezwolił wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. w ulicy N.(dot. nieruchomości ul. O.) w celu budowy i użytkowania dwóch zjazdów tymczasowych w okresie od 20 grudnia 2013 r. do 17 stycznia 2014 r. Natomiast decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] nałożył na wnioskodawcę karę pieniężną w wysokości 30.800,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy P. w ulicy N.(nieruchomość ul. O.) w celu budowy i użytkowania dwóch zjazdów tymczasowych w okresie od 20 października 2013 r. do 19 grudnia 2013 r. Organ pierwszej instancji, zgodnie z § 1 pkt 1, § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 2012.2635 z dnia 16 listopada 2012 r.), przyjął stawkę: 2.00 zł dla zajęcia chodnika oraz dla zieleńca 1.00 zł na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (dalej: SKO) decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu SKO wskazało, że – jak wynika z ewidencji gruntów – teren przy ul. N. w Ł. (działka nr 204/6 w obr. [...]) jest oznaczony symbolem "dr" co wskazuje, iż stanowi pas drogowy – jest to droga powiatowa nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasto Ł., a władającym Zarząd Dróg i Transportu w Ł. Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca wprowadził rozróżnienie w zależności od celu związanego z zajęciem pasa drogowego. Odpowiednio dla każdego z rodzajów zajęcia prowadzone jest postępowanie na wniosek zainteresowanego podmiotu i rozstrzygnięcie następuje w decyzji administracyjnej. W przypadku konieczności zajęcia pasa drogowego dla prowadzenia w nim robót w celach niezwiązanych z budową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia wiąże się z określonymi konsekwencjami. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca wymierz,a w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień. Stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca nie przewidział możliwości uznaniowego rozstrzygania w zakresie wymierzania kary pieniężnej czy też różnicowania sytuacji w zależności od przyczyn oraz liczby dni opóźnienia. W ocenie SKO przeprowadzone postępowanie w sposób niewątpliwy wykazało, że zajęcie przez G. M. pasa drogowego obejmującego chodnik i zieleniec, służącego jako zjazdy tymczasowe na teren budowy, wymagało uzyskania zezwolenia zezwolenie dla wykonywania tych prac i tym samym stanowiło samowolne zajęcie pasa drogowego skutkujące nałożeniem kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta Ł. wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, nie naruszył przepisów ustawy o drogach publicznych. Według SKO dowodem na to, że strona jednak dokonała zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. N. (dot. nieruchomości ul. O.) było to, że po wszczęciu postępowania przez Prezydenta Miasta Ł.i w przedmiocie samowolnego zajęcia pasa drogowego oprócz wyjaśnienia złożonego przez stronę w dniu 20 grudnia 2013 r., został złożony wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w celu prowadzenia robót i w załączniku do wniosku o jego wydanie została określona powierzchnia zajętego chodnika 8 m2 oraz zieleńca 12 m2 oraz terminy w przypadku zjazdu l od dnia 20 października 2013 r. do dnia 17 stycznia 2014 r. a w przypadku zjazdu II od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 17 stycznia 2014 r. Organ pierwszej instancji decyzją z [...] grudnia 2013 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego (chodnik oraz zieleniec) w okresie od 20 grudnia 2013 r. do 17 stycznia 2014 r. – strona od tej decyzji nie złożyła odwołania co świadczy o tym, że samowolnie dokonała zajęcia pasa drogowego, a następnie próbowała zalegalizować te działania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i oddalił skargę wniesioną przez G. M. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący swoim działaniem polegającym na demontażu płyt chodnikowych i ułożeniu na ich miejscu płyt betonowych dokonał zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem, prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi, który udziela go w drodze decyzji i jednocześnie nalicza opłatę za zajęcie pasa drogowego, ustaloną w sposób określony w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju zajęcia (art. 40 ust 1 u.d.p.). Skarżący nie miał pozwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu urządzenia tymczasowego zjazdu poprzez demontowanie płyt chodnikowych i układanie płyt betonowych. Zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia wiąże się z określonymi konsekwencjami (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Sąd podkreślił, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dopiero 20 grudnia 2013 r. mimo, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została 4 lutego 2013 r. Decyzją z [...] grudnia organ zezwolił na zajęcie pasa drogowego od 20 grudnia 2013 r. do 17 stycznia 2014 r., ale równocześnie – zasadnie zdaniem WSA – wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej do 19 grudnia 2013 r., zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. Ustalenia odnośnie do faktycznych terminów i powierzchni zajętych pod budowę zjazdów organ poczynił na podstawie pisemnego oświadczenia strony z 16 grudnia 2013 r. WSA zauważył, że głównym argumentem strony skarżącej było to, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego przy ul. N. w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.d.p., nie wypełniła bowiem swoim działaniem żadnej z czynności określonych w powołanym przepisie. Według skarżącego, pas drogowy nie był zajmowany dla potrzeb budowy, doszło natomiast do faktycznego przejeżdżania przez chodniki i zieleńce samochodów na teren budowy, co nie oznacza zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem, stwierdzając, że obsługa obiektu przez chodnik czy zieleniec również wymaga zezwolenia. Sąd pierwszej instancji uznał za logiczny argument organu, że o zajęciu pasa drogowego przez skarżącego świadczy również złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na takie zajęcie, jak również to, że odwołał się on jedynie od decyzji nakładającej karę za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie zaś od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu o zajęciu pasa drogowego świadczy również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach administracyjnych, a także początkowe wyjaśnienia samego skarżącego zawarte w składanych pismach, w których nie negował, że zajął pas drogowy. G. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego poprzez prowadzenie robót w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy skarżący robót w rozumieniu tego przepisu nie prowadził, lecz przejeżdżał przez chodniki i zieleńce celem zaopatrzenia placu budowy prowadzonej na posesji nie posiadającej wykonanego zjazdu na drogę publiczną; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uznał, że zebrany przez organ administracji materiał dowodowy świadczy o tym, że skarżący od 20 października 2013 r. do 20 grudnia 2013 r. prowadził roboty w pasie drogowym, pomimo iż w aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na takie ustalenia; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności decyzji administracyjnej i nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy były one dotknięte istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w postaci braku wyczerpujących uzasadnień rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o nałożeniu na G. M. kary pieniężnej za zajęcie części pasa drogowego ul. N. w Ł., w celu budowy i użytkowania dwóch zjazdów tymczasowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż skarżący bez zezwolenia zarządcy wykonywał roboty polegające na usunięciu płyt chodnikowych i zastąpieniu ich płytami betonowymi, a następnie korzystał z tych zjazdów w celu zaopatrywania placu budowy. WSA uznał, że działanie skarżącego uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. W tym miejscu należy zauważyć, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi , w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p. wspomniane zezwolenie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 (pkt 4). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd zaakceptował stanowisko organów obu instancji, iż działanie skarżącego polegające na demontażu płyt chodnikowych i ułożeniu na ich miejscu płyt betonowych oraz korzystanie z tak urządzonego zjazdu z budowy należy traktować jako wykonywanie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile można zgodzić się, że usunięcie płyt chodnikowych i zastąpienie ich płytami betonowymi w pasie drogowym ul. N. może być traktowane jako wykonywanie robót drogowych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p., to brak jest podstaw do przyjęcia, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że korzystanie z wykonanego w opisany sposób zjazdu tymczasowego z terenu budowy mieści się w pojęciu "wykonywania robót w pasie drogowym". Dodać także trzeba, że kara została nałożona za wykonywanie robót w pasie drogowym w okresie od 20 października 2013 r. do 19 grudnia 2013 r. oraz od 1 listopada 2013 r. do 19 grudnia 2013 r., jednak biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót (usunięcie płyt chodnikowych i ułożenie płyt betonowych łącznie na powierzchni 40 m2 ), stwierdzić należy, że termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie został ustalony prawidłowo. Trudno bowiem przyjąć, że realizacja tego rodzaju robót mogła trwać dwa miesiące. W sprawie jest niewątpliwe, że skarżący korzystał z urządzonego przez siebie zjazdu tymczasowego oraz wykorzystywał na potrzeby budowy część zieleńca położonego w pasie drogowym. Powyższe okoliczności zostały przyznane przez samego skarżącego i potwierdza je dokumentacja fotograficzna sporządzana podczas kontroli przeprowadzonej 25 listopada 2013 r. Nie oznacza to jednak, że organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji nie miały obowiązku prawidłowego zakwalifikowania działań podjętych przez skarżącego. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny, lecz nie można uznać, że nie zachodzi potrzeba precyzyjnego określenia naruszeń, jakich dopuścił się skarżący. Należy zauważyć, że WSA stwierdził, iż "(...) obsługa obiektu przez chodnik czy zieleniec również wymaga zezwolenia", lecz nie wyjaśnił, o jakie zezwolenie chodzi i jaka jest podstawa prawna jego udzielenia. Sąd nie wyjaśnił także, czy i dlaczego korzystanie przez skarżącego z tymczasowego wjazdu może być traktowane jako wykonywanie robót w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. W tym kontekście należy także zauważyć, że WSA w istocie nie ustosunkował się do zasadniczej tezy skarżącego, że obsługa terenu budowy przez chodnik czy zieleniec nie należy do żadnej z kategorii "zajęcia pasa drogowego", o których mowa w art. 40 ust. 2 u.d.p. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Sąd pierwszej instancji przeprowadzając powtórną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinien, z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zbadać, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności oraz czy zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego. O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).