II GSK 1342/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 07 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1894/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 13 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w dniu 7 maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2013 r. W dniu 29 maja 2013 r. złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2013 r. We wniosku, po zmianie, zgłoszone zostało do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) - 2,17 ha, deklarując działkę rolną o identyfikatorze "A" (deklaracja upraw - JPO) o powierzchni 2,17 ha położona na działce ewidencyjnej o numerze [...] (1,96 ha) oraz o numerze 1046 (0,21 ha). Wraz ze zmianą do wniosku o przyznanie płatności skarżący złożył wniosek o weryfikację powierzchni PEG dla działki ewidencyjnej o numerze 91 oraz o numerze 1046. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., w dniu 10 czerwca 2013 r., poinformował wnioskodawcę, że aktualna wartość powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikowanego na działce ewidencyjnej o numerze [...] wynosi 1,75 ha i na działce ewidencyjnej o numerze 1046 wynosi 0,15 ha. Skarżący w związku z tym wniósł o ponowną weryfikacje powierzchni PEG dla wymienionych działek. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji organ ustalił, że wartość PEG została wyznaczona prawidłowo i na działce ewidencyjnej o numerze [...] wynosiła 1,75 ha natomiast na działce ewidencyjnej o numerze 1046 wynosiła 0,15 ha. W dniu 16 lipca 2013 r. w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w toku której stwierdzono nieprawidłowości i przedeklarowanie powierzchni użytków na spornych działkach, co skutkowało zastosowaniem wobec zadeklarowanej działki rolnej o identyfikatorze "A" kodu błędu DR13+, DR53. Wyniki kontroli stały się podstawą decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia 14 stycznia 2014 r., którą organ pomniejszył kwotę przyznanej Jednolitej płatności obszarowej, wskazując na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia przedmiotową płatnością obszarową. Objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Organu odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonej kontroli na miejscu został sporządzony materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej kontrolowanego obszaru wyraźnie wskazujący na rozbieżności w deklaracji powierzchni, co znalazło potwierdzenie w protokole z kontroli na miejscu. Na podstawie raportu z czynności kontrolnych ustalono, iż w trakcie inspekcji terenowej stwierdzone zostały nieprawidłowości w zakresie powierzchni działek rolnych. Nieprawidłowości dotyczyły działki rolnej o identyfikatorze: "A" o powierzchni deklarowanej 2,17 ha położonej na działce ewidencyjnej o numerze 91 (1,96 ha) oraz o numerze 1046 (0,21 ha), gdzie powierzchnią stwierdzoną było 1,93 ha. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję, wskazując na ustalenia co do zadeklarowanej i stwierdzonej powierzchni zgłoszonej do płatności działki rolnej A o łącznej powierzchni 2,17 ha (działka ewid. 91 - 1,96 ha i działka ewid. 1046 – 0,21 ha), gdzie organy stwierdziły powierzchnię na działce nr 91, kwalifikującą się do przyznania płatności o wielkości 1,83 ha, a na działce 1046 – 0,10 ha, stwierdził, że kwestią sporną w sprawie stanowił jej stan faktyczny. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązują odmienne zasady przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w stosunki do zasad określonych w k.p.a. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), jednoznacznie określa, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a ponadto określa ona, że to strony i inne osoby uczestniczące w omawianym postępowaniu mają obowiązek przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 3 ust. 3). Organ administracyjny został natomiast zobligowany przez ustawodawcę, poza obowiązkiem czuwania nad przestrzeganiem zasady praworządności, jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2), natomiast jego obowiązkiem nie jest już podejmowanie z urzędu wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zwrócił ponadto uwagę na okoliczności, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności na 2013 r. został poddany kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu identyfikacji działek rolnych (LIPS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE Nr L z 31 stycznia 2009 r., str. 16), zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych oraz korzysta on z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Wszystkie wykonywane na potrzeby posiadanego przez Polskę LIPS prace, w tym zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu informacji działek rolnych ortofotomapy cyfrowe są wykonywane, nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i odpowiednie kwalifikacje w dziedzinie geodezji i kartografii, w zakresie pomiarów geodezyjnych, rozgraniczeń i podziału nieruchomości lub fotogrametrii i teledetekcji. Sam zaś LIPS, który posiada Polska oparty jest na skali co najmniej 1:5000. Sąd stwierdził, że w sprawie organy oparły ustalenie co do powierzchnia PEG spornej działki na podstawie zaimplementowanych do LIPS i zaktualizowanych ortofotomapy, które wykazały jednoznacznie inną powierzchnię kwalifikująca się do płatności niż ta określona we wniosku przez skarżącego. Ustalenia te znalazły potwierdzenie, podczas przeprowadzonej 16 lipca 2013 r. kontroli na miejscu na spornej działce, co znalazło odzwierciedlenie w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wynikało z niego, że skarżący w 2013 r. zadeklarował powierzchnię działki rolnej A na działkach ewidencyjnych 91 i 1046 z czego powierzchnię 1,96 ha zadeklarował na działce nr 91, a 0,21 ha na działce 1046. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono łączną powierzchnię działki rolnej A w wysokości 1,93 ha. W ocenie Sądu skarżący nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów podważających wyniki kontroli. Uznał również, mając na uwadze analizę akt sprawy, że zarzuty skarżącego nie podważały ustaleń organów co do faktycznego użytkowania powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Sąd stwierdził, że wobec poczynionych w sprawie ustaleń, organ zasadnie stwierdził zawyżenie przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności JPO powierzchni działki kwalifikującej się do płatności (2,17 ha) o 0,23 ha – co stanowiło 12,4352 % powierzchni stwierdzonej (1,93 ha), wobec czego prawidłowo pomniejszona została przyznana kwota płatności. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną A. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Regionalnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zobowiązuje organu do rozwiania wszelkich wątpliwości pojawiających się w sprawie, podczas gdy stan faktyczny uzasadnia ostrożne odnoszenie się do nieomylności nowowprowadzonego systemu obliczania PEG; 2. art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zlekceważenie obowiązku stania na straży praworządności, co w niniejszym stanie faktycznym obligowało organ do możliwie wnikliwego i dokładnego zbadania powierzchni nieruchomości a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości do powtórzenia badania, co uczyniłoby zadość obowiązkowi działania organów administracji w sposób budzący zaufanie do władzy; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych w trakcie postępowania przed WSA zarzutów. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz o zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Sformułowane w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej zarzuty sprowadzają się, co wynika tak z treści samych zarzutów jak i ich motywów zawartych w uzasadnieniu, do wytknięcia naruszenia wymienionych przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez organy nie zaś do naruszenia przez Sąd I instancji tychże przepisów w wydanym w wyniku kontroli decyzji z dnia 27 maja 2014 r. orzeczeniu. Takie sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej nakazuje przyjąć, w świetle treści objętego nią wyroku, że kasator w istocie zmierza do podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzającego zgodność z prawem wydanych w sprawie administracyjnej rozstrzygnięć. Przechodzą do oceny wymienionych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę prawną, w oparciu o którą organu rozpoznawały wniosek skarżącego kasacyjnie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stanowiła ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skarga kasacyjna, w punkcie 1 oraz 2, podnosi natomiast zarzut naruszenia przepisu ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zauważyć również należy, że wymieniony w omawianych zarzutach przepis art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest zbieżny w swej treści z przepisem art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która to ustawa co należy raz jeszcze podkreślić, miała zastosowanie w sprawie i na co zwrócił uwagę Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań merytorycznych. Ostatni z powołanych przepisów, art. 3 ustawy o płatnościach, określa, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośrednich, płatności uzupełniających, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (ust. 2 pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w niemal lustrzany sposób określa obowiązki organu stanowiąc, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1) i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Zauważyć ponadto należy, że obydwie ustawy regulują w sposób identyczny obowiązki strony postępowania, w zakresie postępowania dowodowego. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ust. 3 art. 21 określa, że strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu (...) są zobowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Taki sam obowiązek sformułowany został w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, który stanowi, że (...) ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tożsamość powołanych regulacji, w świetle postawionych zarzutów, powoduje, że bez znaczenia pozostaje wywodzone przez stronę skarżącą naruszenie obowiązków spoczywających na organie wobec przywołanych obowiązków co do dowodzenia faktów strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy to strona zmierza do podważenia ustaleń faktycznych ległych u podstaw decyzji nie przedstawiając jednocześnie żadnych kontrdowodów. Jak bowiem słusznie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu, a co w sposób klarowny wynika z treści art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uległy zmianie powinności organu odnośnie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organy w sprawach jak przedmiotowa, nie ma obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jego obowiązkiem jest zaś wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając zaś na uwadze wywody skargi kasacyjnej uznać należy, że jej autor utożsamia pojęcie "wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego" stawiając pomiędzy nimi znak równości co nie znajduje przełożenia na przytoczone przepisy ustawy zastosowanej w sprawie i ustawy, której przepisy zostały w ocenie strony naruszone. Wobec stwierdzonego w toku kontroli przez organy przedeklarowania powierzchni działek zgłoszonych do dopłaty, co znalazło odzwierciedlenie w protokole kontroli na miejscu z dnia 16 lipca 2013 r., strona skarżąca kwestionując te ustalenia obowiązana był do przedłożenia dowodów na poparcie podnoszonych w pismach procesowych kierowanych do organu, twierdzeń. Skoro zaś stanowisko strony co do nieprawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni zadeklarowanych działek ewidencyjnych wchodzących w skład działki rolnej A nie poparte zostało jakimkolwiek materiałem dowodowym pochodzącym od skarżącego brak było podstaw do przeprowadzenia, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, powtórnej kontroli celem zweryfikowania ustalonej powierzchni w aspekcie stanowiska strony wskazującej na odmienne wielkości działek, zgodne w jej ocenie z danymi zawartymi we wniosku. W takim stanie sprawy, a więc w sytuacji gdy skarżący nie udowodnił faktów z których wywodził korzystne dla siebie skutki prawne – prawidłowość zadeklarowanych powierzchni działek rolnych – brak jest podstaw do stwierdzenia aby organy, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszyły, którąkolwiek z zasad określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji tożsamych zasad przewidzianych w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nie można, bowiem przypisać im, iż nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jaki został zgromadzony w sprawie, jak również aby przy rozstrzyganiu wniosku nie stały na straży praworządności dokonując weryfikacji wniosku z uwzględnieniem przeniesienia ciężaru dowodowego na stronę postępowania - wnioskodawcę. Nie jest również zasadne podnoszone tak w skardze kasacyjnej jak i poprzednich pismach procesowych strony, jej stanowisko co do otrzymywania "od wielu lat" pomocy finansowej, które były przyznawane na podstawie składanej dokumentacji - tożsamych nieruchomości będących przedmiotem poprzednich postępowań z objętymi niniejszym postępowaniem. Jak zasadnie podnosił organ oraz Sąd I instancji, deklarowane do dopłat powierzchnie działek rolnych przeznaczonych pod uprawy mogą ulegać zmianą, zmniejszeniu bądź zwiększeniu. Oznacza to, że przyznawane skarżącemu w poprzednich latach płatności nie przekładają się niejako automatycznie na płatność przyznaną w niniejszej sprawie. Reasumują, tą cześć wywodu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wpieraniu obszarów wiejskich sformułowany w punktach pierwszym i drugim skargi kasacyjnej, gdyż brak było, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, podstaw do uznania, że organ rozpoznając wniosek skarżącego nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz aby nie stał na straży praworządności w toku prowadzonego postępowania. Nie jest również zasadny trzeci z podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które to naruszenie kasator upatruje w nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w wyroku do wszystkich podniesionych zarzutów. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zauważyć należy, że co do zasady powołany przepis wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2453/14). Tym samym niedoniesienie się przez Sąd I instancji od wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, jak sugeruje skarga kasacyjna, bez wskazania konkretnych istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały rozważone w zaskarżonym wyroku nie może być poczytane za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparci o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 usta. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).